İ Ç İ N D E K İ L E R

BAŞLARKEN

Fahri ÖZBAKİ

Yüksek Denetleme Kurulu  
Başkan

Yüksek Denetleme Kurulu Meslek Mensupları’nın kendi düşüncelerini ve mesl41eki çalışmalarını açıklayabilecekleri bir yayın organına sahip olmamasını, öteden beri ilk fırsatta giderilmesi gereken bir eksiklik olarak hissetmişimdir.

Bu eksikliğin “Yüksek Denetim” dergisiyle gideriliyor olması, beni son zamanlarda en çok sevindiren ve umutlandıran girişimlerden biri oluştur.

Meslek mensuplarımızın ve hatta diğer ilgililerin; mesleki araştırma, düşünce ve kanaatlerini, sorun olarak gördükleri hususları, çözüm önerilerini dergimizde açıklamak ve tartışmaya açmak suretiyle Kurulumuzun mevcut kalitesine katkıda bulanacaklarına inanmaktayım.

Dergimizin sahipleri hiç kuşkusuz Yüksek Denetleme Kurulu’nun tüm mensuplarıdır. Dolayısıyla, Onu yaşatmak, daha geniş kitlelerin istifadesine sunmak ve kalitesini yükseltmek görevi de onlara düşmektedir.

Bu konuda tüm mensuplarımıza özel bir sorumluluk düştüğünü hatırlatmalıyım.

Ben, dergimizin kalitesinin yayın hayatına girdiği ilk sayısından itibaren yükseleceğine, giderek zenginleşen içeriğiyle geniş kitleler tarafından sürekli izlenen ve aranan bir dergi olacağına gönülden inanmaktayım.

Bu konuda en büyük güvencemin, meslek mensuplarımızın görevlerine karşı duydukları sadakat ve sorumluluk anlayışları olduğunu gururla söyleyebilirim.

Yüksek Denetim dergisinin yayın hayatına atıldığı bu ilk sayısında emeği geçenlere ve kalitesini yükselterek, Onu yaşatmak için çaba gösterenlere şimdiden teşekkürlerimi sunuyorum.      

EDİTÖRDEN

Erdal KENGER

Yüksek Denetleme Kurulu
Başdenetçi (MBA, YMM)

Uluslararası literatürde yüksek denetim, anayasal dayanağı ve meslek mensuplarının yasal güvenceleri olan, bazı ülkelerde yargısal yetkilerle donatılmış, bağımsız ve özerk denetim kuruluşları tarafından kamu kurum ve kuruluşlarının tamamı üzerinde parlamentolar adına yapılan denetim olarak tanımlanmaktadır.

Türkiye’de Devletin gelir ve giderleri ile mallarının parlamento adına denetlenmesi amacıyla 1862 yılında ilk yüksek denetim kurumu Divan-ı Ali-i Muhasebat kurulmuş, 1923 yılında Divan-ı Muhasebat adıyla yeniden teşkilatlandırılmıştır. 1961 Anayasasında Divan-ı Muhasebat adı Sayıştay (Audit Court) olarak değiştirilmiştir. Cumhuriyetin kuruluşundan itibaren Sayıştay genel ve katma bütçeli kuruluşların bütün gelir ve giderleri ile mallarını denetlemek ve sorumlularının hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamakla görevlendirilmiştir. Ayrıca yerel yönetimlerin yüksek denetim kurumu kurulana kadar denetimlerinin geçici olarak Sayıştay tarafından yapılması öngörülmüştür. 1930 lu yılların başından itibaren Türkiye ekonomisinde yapısal dönüşümler doğrultusunda kamunun ekonomik alandaki ağırlığı giderek artmaya başlamış ve Devlet, kamu sermayeli kuruluşlar (KİT’ler) oluşturmaya başlamıştır. Kamu sermayeli kuruluşların nitel ve nicel olarak ağırlıklarının artması bunların parlamento adına denetimlerinin nasıl yapılacağını gündeme getirmiştir. 1938 yılında Devletin gelir ve giderleri ile mallarını parlamento adına denetlemekle görevli yüksek denetim kurumu olarak Sayıştay (Divan-ı Muhasebat) varken, kamu sermayeli kuruluşların parlamento adına denetiminde tercih Sayıştay’dan yana kullanılmamış, Atatürk’ün direktifi ile kamu sermayeli kuruluşların parlamento adına denetimini yapmak üzere 1938 yılında Türkiye’nin ikinci yüksek denetim kurumu olarak Umumi Murakabe Heyeti (General Audit Board) adıyla kurulmuş ve 1960 yılında Yüksek Denetleme Kurulu (The Supreme Audit Board) adını almıştır.

1938 yılından itibaren bütün kamu kurum ve kuruluşlarında parlamento adına denetim görev ve yetkisi genel olarak ifade edilirse, Sayıştay ve Yüksek Denetleme Kurulu arasında paylaştırılmıştır. Türkiye’de söz konusu iki yüksek denetim kurumu tercihi 1961 Anayasasında olduğu gibi, 1982 Anayasasında da benimsenmiştir.

Yüksek Denetleme Kurulu meslek mensupları 1938 yılından bu yana oluşan bilgi birikimlerini, yüksek denetim alanındaki deneyimlerini ve mesleki etkinliklerini kamuoyu ile paylaşmak amacıyla bir yayın organının olmasını öteden beri istemektedir. Yüksek Denetim Dergisi, bu gereksinmeyi karşılamaktan başka Türkiye’de yüksek denetim alanında ve Parlamentonun kamu kurum ve kuruluşları üzerindeki denetimi alanında da katkı sağlamayı amaçlamaktadır. Bu amacı gerçekleştirmek için, Yüksek Denetleme Kurulu meslek mensupları yanında, bu alanda büyük bir bilgi birikimi ve deneyimleri olan diğer bir yüksek denetim kurumu olarak Sayıştay meslek mensupları başta olmak üzere, bütün kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler ve özel kesim kuruluşları mensuplarının düşünce ve görüşlerini belirten yazılarını Dergimizde yayınlamak zevkli  bir görev olacaktır. Birinci sayının tüm yazarları Yüksek Denetleme Kurulu meslek mensuplarından oluşması, bir amaçtan dolayı değil, Yüksek Denetim Dergisinin kamuoyuna duyurulamamış olmasından kaynaklanmaktadır. Yüksek Denetim Dergisi aynı zamanda, Yüksek Denetleme Kurulunun web sitesi olan www.ydk.gov.tr  adresinde yayımlanacaktır.

Yayın yaşamına başlayan Yüksek Denetim Dergisi’nin etkin, verimli ve başarılı olması dileğiyle.

ETİK VE MESLEK ETİKLERİ

M. Reşat MOCAN

Yüksek Denetleme Kurulu
Üye (MBA, YMM)

Ansiklopedik Kültür Sözlüğünde etik, “insanların töresel ya da ahlaksal ilişkilerini, davranış biçimlerini ve görüşlerini araştıran bir felsefe dalıdır” şeklinde tanımlanmıştır (1).

Felsefenin temel ve en eski disiplinlerinden  biri olan etiğin tanımından hareketle etik ve bazen etikle eş anlamlı  olarak kullanılan ahlak arasındaki ilişkinin belirlenmesi gerekmektedir. Yine Ansiklopedik Kültür Sözlüğünde ahlak, “Bir toplumsal bilinç, davranış ve ideolojik ilişki biçimi; bir toplumsal oluşuma, sınıfa, kesime özgü, tarihsel ve somut olarak belirlenmiş, bunların belli bir topluluğa, sınıfa, devlete ya da tümüyle topluma olan tutumunu kurallandıran törel görüşler, değerler, normlar, ilkeler, ilişkiler ve davranış biçimlerinin bütünüdür”,  şeklinde tanımlanmıştır (1).

Ahlak, toplumdan topluma değişebileceği gibi, aynı toplum içinde farklı grupların benimsediği ahlak kuralları arasında da  farklılıklar olabilmektedir. Bir toplum içinde farklı ulusal, dinsel, etnik, cinsel kimlikler olması farklı ahlak anlayışını gündeme getirmektedir(2).

Ahlak insanlar arası ilişkilerde uyulması gereken manevi ilke ve kuralları içerir. Ahlakın etkisi, yaptırımı, zorlayıcı gücü insanın vicdanıdır. İnsan duygusunu, düşüncesini, davranışını, tutumunu, eylemini, “vicdanının sesine” kulak vererek, doğru-yanlış, iyi-kötü, olumlu-olumsuz, olarak değerlendirir. Bu şekilde kişi kendisi ve  başkaları arasındaki ilişkilerde denge, düzen, denetim ve uyum sağlar.(*))    

Etiğin ilgi alanı, ahlaki tutumların ardında yatan yargıları ele alarak, insanın bütün davranış ve eylemlerinin temelinin araştırılmasıdır.*** Ahlak, etiğin araştırma konusudur.

Günümüzde etiğe olan ilgi artışı daha çok bazı  mesleklerde karşılaşılan etik sorunların artmasının ya da artan  sorunların farkına varılmasının bir sonucudur. Mesleki etik, belirli bir meslek grubunun, mesleğe ilişkin olarak oluşturup, koruduğu, meslek üyelerine emreden, onları belli bir şekilde davranmaya zorlayan, kişisel eğilimlerini sınırlayan; yetersiz ve ilkesiz üyeleri meslekten dışlayan, meslek içi rekabeti düzenleyen ve hizmet ideallerini korumayı amaçlayan mesleki ilkeler bütünüdür (2,s.5). 20.yüzyılın son çeyreğinde “etik” sözcüğü daha çok duyulmaya başlanmıştır. Başta “tıp etiği” olmak üzere, çevre sorunlarının insana ya da insanlığın geleceğine olası etkilerini konu edinen “çevre etiği”, en geniş anlamıyla iş ya da ticaret  yaşamında ortaya çıkan etik sorunları ele alan “işletme etiği”, siyaset ve kamu yönetimi alanında karşılaşılan etik sorunları ele alan”siyaset etiği” ya da “yönetim etiği” günümüzde kendilerinden en fazla söz edilen meslek etikleri olmaktadır (3).

Bazı mesleki etikler hakkında özet bilgi aşağıda verilmiştir.

Tıbbi Etik:

Tıbbi etik tıp uygulaması sırasında hekim-hasta, hekim-hekim, hekim-kurum, hasta-sağlık politikası, denek-araştırmacı hekim....... ilişkilerinde belirlenen değer sorunlarıyla ilgilenmektedir (4). Tıp alanında benimsenen temel etik ilkeler,

-Dürüstlük ilkesi
-Yaşama saygı ilkesi
-Zarar vermeme ilkesi
-Adalet ilkesi
-Özerklik ilkesi
-Yasallık ilkesi

ana başlıkları altında tanımlanmıştır (4).

Günümüzde tıp teknolojisinin gelişmesi, tıbbi etik sorunlarını  çığ gibi artırmıştır. Bunlardan başlıcaları; -sakat olduğu anlaşılan fetusun yaşamına son vermek;  genel olarak küretaj; -organ aktarımı söz konusu olmadığı vakalarda yaşam desteği sorunu; - yapay döllenme; - insan genomuna müdahale gibi sorunlardır (4).

Yönetimde Etik :

Örgütlerin amaç ve süreçlerini tanımlayan yasalar   yöneticilerin ve diğer iş görenlerin nasıl davranması ve neyi yapıp neyi  yapmamaları gerektiğini belirlemektedir. Ancak, hukuk kurallarının var olması her zaman onlara uyulması anlamına gelmemekte ve iş görenler etik değerler açısından yeterince gelişmemişlerse, yasalar etik davranışlar göstermelerini sağlamamaktadır. Örgüt içindeki ve dışındaki formal ve informal ilişkiler ağı günümüzde öyle karmaşık bir hale gelmiştir ki, iş görenlerin adil, doğru, tarafsız, çıkarsız davranmalarını sağlayacak başka ilkelere gereksinim doğurmuştur. Aslında örgütlerin kültürlerinin ürünü olan ve iş görenlerin belirli davranış kalıplarını benimsemelerini sağlayan yazılı olmayan kuralları vardır. Ancak, örgüt kültürünün  etik davranışlar açısından tanımlanarak yazılı hale getirilmesinde yarar vardır (2,s.52).

Yönetimde uyulması beklenen etik ilkeler Doç.Dr.İ.Pehlivan (2,s.57-71) kitabında yirmi başlık altında incelenmiştir.Aşağıda bu başlıklar sırasıyla belirtilmiştir.

1.Adalet, 2.Eşitlik, 3.Dürüstlük ve Doğruluk, 4.Tarafsızlık, 5.Sorumluluk, 6.İnsan Hakları, 7.Hümanizm, 8.Bağlılık, 9.Hukukun Üstünlüğü, 10.Sevgi, 11.Hoşgörü, 12.Laiklik, 13.Saygı, 14.Tutumluluk, 15.Demokrasi, 16.Olumlu İnsan İlişkileri, 17.Açıklık, 18.Hak ve Özgürlükler, 19.Emeğin Hakkını Verme, 20.Yasa Dışı Emirlere Karşı Direnme.

Yine aynı kitapta  yöneticilerin görevlerini yerine getirirken verdikleri kararlarda, uygulamalarda ve insanlarla ilişkilerinde kaçınmaları gereken etik dışı davranışlar açıklanmıştır. Bunlar,

1-Ayrımcılık, 2.Kayırma, 3.Rüşvet, 4.Yıldırma-Korkutma, 5.İhmal, 6.Sömürü, 7.Bencillik, 8.Yolsuzluk, 9.İşkence, 10.Yaranma-Dalkavukluk, 11.Şiddet-Baskı-Saldırganlık, 12.İş İlişkilerine Politika Karıştırma, 13.Hakaret ve Küfür, 14.Bedensel ve Cinsel Taciz, 15.Kötü Alışkanlıklar, 16.Görev ve Yetkinin Kötüye Kullanılması, 17.Dedikodu, 18.Zimmet, 19.Dogmatik Davranış, 20.Yobazlık-Bağnazlık.

Bilim ve Araştırmada Etik :

Bilim geçerli ve güvenilir bilgi üretmeye çalışır. Bilimsel bilgiye ulaşmanın yolu ise bilimsel araştırmalardır. Bilim adamları olan üniversite öğretim üyeleri, araştırma ve öğretim süreçlerinde etik  ilkelere uymak ve bu ilkeleri yetiştirdikleri kişilere öğretmek ve etik dışı davranışlar konusunda duyarlı davranmak sorumluluğuna sahiptir (2,s.110-111).

Bilimsel çalışmalarda en çok karşılaşılan etik dışı davranışlar şunlardır*.

            -Bilimsel korsanlık,
            -Başkalarının düşünce, yazı ve çalışmalarını çalarak, alınan kişilere atıf yapılmadan, kendisinin gibi göstermek, söylemek ya da yayınlamak,
            -Verilerin saptırılması veya varolmayan bilgi ya da verilerin yoktan var edilmesi,

Kansu’ya göre bilimsel yanıltma girişimlerinin  farklı nedenleri vardır. Bu nedenlerin başında yetersiz araştırma eğitimi ve disiplini, proje almak için yarışma, daha fazla prestij için fazla yayın yapma arzusu,  hızlı yükselme arzusu, bilim dünyasında tanınma isteği, mali kazanç elde etme hırsı ve psikiyatrik bozukluklar gelmektedir (2,s.111).

Yukarıda çok kısa açıklamalarda bulunduğumuz tıbbi etik, yönetimde etik, bilim ve araştırmada etik dışında çevre etiği, hukukta etik, medya etiği, mühendislik etiği v.b. gibi çok sayıda etikten daha doğrusu ne kadar meslek varsa o kadar da mesleki etikten bahsedilmektedir.

Denetim mesleğine sınavla girilmesi, belli süre hizmet içi eğitimden geçirilmesi ve nihayet yeterlik sınavından sonra mesleğe kabul edilme, denetim mesleğinin kariyer meslek olması özelliklerini taşımasını sağlamaktadır. Denetçi, müfettiş, hesap uzmanı, kontrolör, murakıp gibi unvanlarla bu mesleği icra edenleri ilgilendiren görev ve yetki yönetmeliklerinde mesleğin etik ilkeleri veya aynı anlamda meslek ilkeleri çok ayrıntılı olmamakla birlikte belirlenmiştir. Ayrıca, mesleğe yeni girenlerin  yetişme dönemlerinde etik ilkeler usta-çırak ilişkisi içinde uygulamalarda yeni mensuplara aktarılmaktadır.

Ülkede yolsuzluk iddia ve suçlamalarının arttığı özellikle son yirmi yılda, denetim organlarının en etkin şekilde kullanılmasının gerekliliğinin gerek kamu idaresinde ve gerekse toplumda daha iyi algılanması, diğer yandan yine bu süreç içinde özellikle bağımsız denetim kuruluşlarının kurulması, muhasebe mesleğine verilen önemin giderek artması, bankacılık sektörünün yeniden yapılandırılması ve bu sektörde denetim yapacak özerk bir kurumun oluşturulması gibi gelişmeler bu kuruluşlarda görev alan meslek mensuplarının meslek ilkelerinin daha belirgin şekilde belirlenmesi gerekliliğini ortaya çıkarmıştır.

18 Haziran 1988 tarih ve 19846 sayılı Resmi Gazetede seri X -3  numaralı Bağımsız Denetleme Kuruluşları ve Denetçilerine İlişkin Genel Esaslar Tebliği yayımlanmıştır. Tebliğde bağımsız denetleme kuruluşları ve denetçilerine ilişkin genel esaslar ve mesleki moral ilkeler belirlenmiştir.

4389 sayılı Bankalar Kanununun 3 üncü maddesinin 5/b bendinde Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu üyeleri ile kurum personelinin uyacakları mesleki ilkelerin kurulun önerisi üzerine Bakanlar Kurulunca tespit edileceği belirtilmiştir. 22 Haziran 2000 tarih ve 24087 sayılı Resmi Gazetede Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu Üyeleri ile Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Personelinin Uyacakları Meslek İlkeleri yayımlanmıştır.

18 Ekim 2001 tarih ve 24557 sayılı Resmi Gazetede Serbest Muhasebecilik, Serbest Muhasebeci  Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Meslek Ahlak Kuralları ile İlgili Mecburi Meslek kararı yayımlanmıştır.

Yüksek bir denetim organı ve kamu idaresinde önemli bir yeri olan Başbakanlık   Yüksek Denetleme Kurulu (YDK) kamu yönetimi alanında meydana gelen değişme ve iyileştirmelerde uyum sağlamasının ötesinde, denetimlerinde getirdiği ilkeler ve ilklerle denetimine tabi kuruluşların da değişim ve gelişmelere ayak uydurmasını sağlamada önemli bir payı bulunmaktadır. YDK denetimi, engelleyici değil yol gösterici bir denetimdir.

Denetlediği kuruluşlarda mal ve hizmet üretiminin ve kalitesinin artırılmasında, maliyetlerinin geri çekilmesinde kısaca ekonomik etkinliklerinin yükseltilmesinde önemli pay sahibi olan YDK, yıllardır sürdüre geldiği bu başarısını hiçbir baskı altında kalmadan, bağımsız, tarafsız ve mesleki özene azami dikkati gösteren meslek mensuplarının meslek ilkelerine en iyi şekilde uyması ile sağlamıştır.

YDK meslek mensupları ile denetlenen kuruluş yöneticileri arasındaki ilişkiler, denetim görevlilerinin bağımsızlığı ve tarafsızlığı, denetimin objektifliği, denetimde mesleki özen ve titizlik YDK denetleme kılavuzunda mesleki ilkeler olarak yıllar önce belirlenmiş ve yazılı hale getirilmiştir. Diğer yandan YDK meslek mensupları hizmet içi eğitim programlarında “mesleki etik eğitimi” kapsamı içinde değerlendirilebilecek “mesleki davranış ilkeleri” konusunun öteden beri yer alması bu konudaki duyarlılığın önemli bir göstergesidir.

Tüm meslek mensuplarımızın görüş ve önerileriyle YDK Meslek Ahlak Kurallarının daha ileri bir aşamada düzenlenmesini sağlamak için bir komisyon oluşturulmuştur. Denetimine tabi kuruluşlarda ekonomik denetimi diğer bir deyimle performans denetimini kuruluşundan itibaren gerçekleştiren ve çağdaş denetim anlayışı uygulamalarını benimseyen YDK’nın, 20. yüzyılın son çeyreğinde giderek çok tartışılan ve konuşulan 21. yüzyılda da çok tartışılacağı ileri sürülen meslek etikleri konusunda kendisini daha da geliştirerek tüm diğer denetim organlarına liderlik etmesi, denetim etiği şeklinde tanımlayabileceğimiz etik anlayışının gelişmesine ve ayrıca denetim kapsamı içindeki kuruluşlarda da bu kavramın geliştirilmesi ve uygulamaya indirgenmesine yardımcı olması kendinden beklenen  yapıcılığa  örnek oluşturacaktır.

Kaynaklar   :  

1-Çalışlar, A. Ansiklopedik Kültür Sözlüğü, İstanbul, Altın Kitaplar Yayınevi,  1983.
2-Pehlivan, İ.Yönetsel ve Örgütsel Etik. Önder Matbaacılık, Ankara, 1998.
3-Tepe, H.Etik ve Meslek Etikleri. Türkiye Felsefe  Kurumu, Ankara, 2000.
4-Arda, B.Pelin, Ş.S.Tıbbi Etik: Tanımı, İçeriği, Yöntemi ve Başlıca Konuları.   A.Ü.Tıp Fak.Mecmuası, 48:325-336,1995.

KAMUSAL SERMAYE VE DENETİMİ

İsmail GÜLMEZ

Yüksek Denetleme Kurulu
Başdenetçi

Türkiye’de sistemli bir şekilde kamu sermayeli işletmelerin oluşturulması ve işletmelere verilen bu sermayelerin kontrol altında tutulması fikri 1930’lu yıllardan sonra ortaya çıkmış ise de, bu tarihten önce hatta Osmanlı İmparatorluğu döneminde de benzeri işletmelerin kurulduğu görülmektedir.

Ordu ve sarayın ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ilk kuruluşlardan olan “Top Asitanesi” ve “Tersane-i Amire”nin kuruluşu 15. yüzyılda gerçekleştirilmiştir.

1800’lü yıllarda da; çuha, asker elbiseliği, battaniye, fes, kundura, çizme, palaska, pamuklu bez gibi ordunun; kadife, ipekli kumaş, saten, tafta, çini eşya gibi sarayın ihtiyaçlarını karşılayacak fabrikaların yanı sıra, Şirket-i Hayriye, Ruscuk Memleket Sandığı (Ziraat Bankası), Emniyet Sandığı gibi kuruluşlar da faaliyete geçirilmiştir.

1400’lü yıllarda kurulan Top Asitanesi bu günkü Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu’nun temelini oluştururken, Tersane-i Amire olarak kurulan Haliç ve Camialtı tersaneleri günümüze kadar gelmiş, 1835’te kurulan Feshane ve Çuha, 1845’te kurulan Hereke İpekli ve Yünlü Dokuma, 1850’de kurulan Bakırköy Pamuklu Dokuma Fabrikaları daha sonra Sümerbank bünyesinde uzun yıllar hizmet vermiştir. 1863 yılında kurulan Ruscuk Memleket Sandığı ise 1888’de banka şeklinde örgütlenmiş, 1937 yılında da bu günkü halini alarak Ziraat Bankası olarak faaliyetini sürdürmektedir.

Cumhuriyet dönemi ile birlikte Türkiye iktisadına yeni bir yön verme çalışmaları da başlatılmıştır. 17 Şubat-4 Mart 1923 tarihleri arasında İzmir’de toplanan ve İzmir İktisat Kongresi adıyla anılan kongrede kabul edilen 12 maddelik “Misak-ı İktisadi” genel ilkeler ve dönemin iktisadi görüşlerine ışık tutacak temennilerden oluşmaktadır.

Bu dönemde, İzmir İktisat Kongresinde alınan kararlar doğrultusunda ülke ekonomik kalkınmasının özel sektör eliyle gerçekleştirilmesine yönelik politikaların uygulanmasının yanında, Osmanlı döneminden devreden tesislerin Devlet tarafından işletilmesine devam edilmesi yoluna gidilmiştir. Ancak, bu sürekli değil, geçici bir uygulama olarak kabul edilmiştir.

Nitekim, 19.04.1925 tarih ve 633 sayılı Kanunla kurulan Türkiye Sanayi ve Maadin Bankasına; maden işletmek ve her türlü bankacılık işlemlerini yapmanın yanı sıra, kendisine devredilmiş olan müessesatı sınaiyeyi teşekkül edecek şirketlere devredinceye kadar bizzat idare etmek, iştirak suretiyle tesisat-ı sınaiyede bulunmak ve işletmek görevleri de verilmiştir.

Bankaya, kendisine devredilen fabrikaları, yüzde elli biri nama muharrer senetle kendisine, Türk efrat ve eşhası hükmiyesine  ait olmak üzere tesis edeceği Türk anonim şirketlere devretme ve işletme yetkisi verilirken, ekonomik kalkınmada özel sektörü devreye sokmak üzere 1924 yılında İş Bankası, 1926 yılında Emlak ve Eytam Bankası kurulmuş, 1927 yılında da Teşvik-i Sanayi Kanunu çıkarılmıştır.

633 sayılı Kanunla ilk kez sanayi müesseselerinin kurulacak şirketlere devredilmesi öngörülürken, kamusal sermayeden çok yerli sermaye ile ilgili sınırlama getirilmiş ve yerli sermaye oranının en az %51 olması hükme bağlanmıştır.

Söz konusu Kanunla; sanayi müesseselerinin devredileceği şirketlere özel sermayenin katılması ve ekonomik kalkınmada özel sektörün de yerini alması için getirilen koruma ve teşviklere karşın, özel sektörün ancak küçük ve orta ölçekli sanayi yatırımlarına yönelmesi, büyük ölçekteki sanayi yatırımları için yeterli sermaye birikimi sağlanamadığından kendisinden beklenen atılımı gerçekleştirememesi, Türkiye Sanayi ve Maadin Bankasının temel fonksiyonlarını yerine getirmede yetersiz kalması ve 1929 Ekonomik Buhranının Dünyadaki güçlü ekonomileri bile etkileyen olumsuz şartları, ekonomide devletçilik fikrinin öne çıkmasına neden olmuştur.

Bu dönemde devletçilik fikri ön plana çıkmasına ve iktisadi dengenin sağlanabilmesi, üretim imkanlarının hayata geçirilebilmesi için Devlet tarafından doğrudan doğruya sanayi teşebbüsleri kurulması ve işletilmesi kabul edilmiş olmasına rağmen iştiraklerdeki özel sektör katılımından vazgeçilmemekle birlikte, daha önce Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası tarafından idare edilmekte olan müesseseleri idare etmek üzere 1932 yılında kurulan Devlet Sanayi Ofisi’nin kuruluş kanununda; Ofisin yöneteceği kuruluşlara ait hisse senetlerinin satılamayacakları ilkesi getirilmiştir.

Ancak, aynı dönemde kurulan Devlet Sanayi Ofisi ile Türkiye Sanayi Kredi Bankası uzun ömürlü olmamış, her iki kuruluş kaldırılarak, yerlerine Sümerbank kurulmuştur.

03.06.1933 tarih ve 2262 sayılı Kanunla kurulan Sümerbank’a verilen görevler arasında; devralacağı fabrikaları işletmek ve hususi sanayi müesseselerindeki Devlet iştirak hisselerini T.Ticaret Kanunu hükümlerine göre idare etmek, teşebbüsleri veya tevsileri memleket için iktisaden verimli olan sanayi işletmelerine sermayesinin müsaadesi nispetinde iştirak veya yardım etmek, sanayi müesseselerine kredi temin etmek ve alelumum bankacılık işlerini yapmak gibi görevlerin bulunduğu dikkate alındığında, devletçilik anlayışının katı bir anlayış olmadığı, özel sektörü destekleyen ve teşvik eden bir karma ekonomik modelin benimsendiği görülmektedir.

2262 sayılı Kanunla; Devlet Sanayi Ofisi Kanununda belirtilen kuruluşlara ait hisse senetlerinin satılamayacakları ilkesi kaldırılmış, Sümerbank’ın devralacağı ve sermayesi tamamen Devlete ait olan fabrikaları, devir tarihinden itibaren bir sene zarfında mütehassıs heyetler marifetiyle değerleyerek, son haldeki kıymetler ile mahdut mesuliyetli ve kendine bağlı şirketler haline getirmesi zorunlu tutulmuştur. Aynı cinsten imalatta bulunan fabrikaların bir şirket idaresinde toplanmaları öngörülmüştür.

1938 yılına kadar sermayesine iştirak edilen şirketlerin Ticaret  Kanunu hükümlerine göre idare edilmeleri ve denetlenmeleri öngörülmüş iken, 17.06.1938 tarih ve 3460 sayılı Kanunda; sermayesinin tamamı Devlete ait teşekküllerin yanı sıra, sermayesinin en az yarısı iktisadi devlet teşekküllerine ait olan şirketlerin bilançolarının tanzimi ile murakabelerinin de bu Kanun hükümlerine tabi olduğu hususları düzenlenmiştir.

Çok partili demokratik sisteme geçişle birlikte, 1950 yılında yapılan seçimler sonucunda iktidara gelen siyasal partinin hükümet programında; amme karakterini haiz olmayan sahalarda işletmeciliğe geçilmeyeceğine, muhtelif sebepler altında kurulmuş olan işletmelerin, amme hizmeti gören ve ana sanayie taalluk edenler hariç muayyen bir plan dahilinde elverişli şartlarla peyderpey hususi teşebbüse devredileceğine yer verilmek suretiyle, Devlet’in ekonomideki payının küçültülmesi hedeflenmiş olmasına karşılık, bu dönemde de mevcut teşekküller özel sektöre devredilemediği gibi, mevcut bazı işletmeler iktisadi devlet teşekkülü haline dönüştürülmüş ve çok sayıda yeni teşekkül kurulmuştur.

1961 Anayasası’nda; KİT(1)’lerin TBMM’ce denetlenmesinin kanunla düzenlenmesi öngörülmüş olmasına karşılık, KİT kavramına açıklık getirilmemiştir.

1964 yılında; 3460 sayılı Kanunun yerine 21.03.1964 tarih ve 440 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri ve İştirakler Hakkında Kanun yürürlüğe konulmuştur. Kanunun 1 inci maddesinde; iktisadi devlet teşekkülü ile Devlet ve teşekkül iştiraklerinin tanımı yapılmıştır.

Kanunda, iktisadi devlet teşekkülleri; sermayelerinin yarısından fazlası tek başına veya birlikte Devlete (Genel ve katma bütçeli idareler) ve iktisadi devlet teşekküllerine ait olup, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan ve kuruluş kanunlarında bu kanuna tabi olacakları belirtilen kuruluşlar olarak tanımlanmıştır.

Devlet ve teşekkül iştirakleri ise; Devlet ve iktisadi devlet teşekküllerinin sermayelerinin yarısına veya daha azına sahip bulundukları, özel hukuk hükümlerine göre kurulan ortaklıklardaki hisseler olarak tanımlanmıştır.

Kanunun 4 üncü maddesinde; teşekküllerin, kanunlarında belli edilen maksat ve gayeleriyle ilgili olmayan ortaklıklara katılamaması hususu, 6 ncı maddesinde; Devlet veya teşekküllerin iştirak ettiği ortaklıklardaki kamu hissesinin %50’nin üstüne çıkması halinde şirketin, bu durumun hasıl olduğu takvim yılını takip eden üç yıl için eski statüsü ile yönetilmesi, kamu hissesi bu müddetin sonunda %50’nin altına düşürülemediği takdirde ortaklığın iktisadi devlet teşekkülü haline getirilmesi hususu  düzenlenmiştir.

 22.05.1964 tarih ve 468 sayılı Kanunla da iktisadi devlet teşekküllerinin TBMM’ce denetlenmesinin esasları düzenlenmiştir.

1982 Anayasası’nın 165 inci maddesinde de KİT’lerin TBMM tarafından yapılacak olan denetiminin, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının denetiminden ayrı olarak kanunla düzenlenmesi öngörülmüş olup, 18.06.1983 tarih ve 233 sayılı KHK ile; kamu iktisadi teşebbüsü, iktisadi devlet teşekkülü, kamu iktisadi kuruluşu, müessese, bağlı ortaklık, iştirak ve işletmelerin tarifi yapılmış, 09.04.1987 tarih ve 3346 sayılı Kanunla da; kamu iktisadi teşebbüsleri ile fonların TBMM’ce denetlenmesinin esasları düzenlenmiştir.

3346 sayılı Kanunun kapsamla ilgili 2 nci maddesinde; ödenmiş sermayesinin yarısından fazlası kamu tüzel kişilerince sağlanmış olan kurumlar ile bu kurumların ödenmiş sermayesinin yarısından fazlasını sağlamış oldukları diğer kurumlar ve yukarıda sayılanlardan olmamakla beraber kendilerine bazı kamu yetki ve görevleri verilmiş olup, galip vasıfları bu kamu hizmetlerini yürütmek olan ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından olmayan özel kanunlara tabi kurumlar ve İller Bankasının bu Kanunla konulan denetime tabi oldukları hüküm altına alınmıştır. Kanunun 7 nci maddesinde KİT’lerin ibra edilip edilmemelerine ilişkin esaslar düzenlenirken, 9 uncu maddesinde; Kanunun 2 nci maddesi hükmüne tabi olup da, genel kurulları Türk Ticaret Kanunu’na veya özel kanunlarına tabi şirket ve kurumlar hakkında TBMM Genel Kurulunca herhangi bir oylama yapılmayacağı ve bunların yönetim kurullarının ibra edilmesi veya edilmemesi hususunda karar verilmeyeceği, bu raporların sadece genel görüşme konusu olacağı belirtilmiştir.

28.05.1986 tarih ve 391 sayılı Kanunla yapılan düzenleme ile de KİT’lerin özelleştirilmesine ilişkin hükümler getirilmiştir. Bu düzenleme ile KİT’lerin özelleştirilmesi yetkisi Bakanlar Kuruluna verilirken, müessese, bağlı ortaklık, işletme ve işletme birimlerinin özelleştirilmesi yetkisi Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu (Kamu Ortaklığı Kurulu) na verilmiştir.

Yapılan bu düzenleme ile; özelleştirilmesine karar verilen teşekkül, kuruluş, müessese, bağlı ortaklık, işletme ve işletme birimlerinin doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait hisselerinin tamamı bedel alınmadan Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi’ne devredilmiş ve T.Ticaret Kanunu, Sermaye Piyasası Kanunu  ve ilgili diğer kanunlardaki şartlar aranmaksızın anonim ortaklığa dönüşmüş sayılacağı kabul edilmiştir.

TBMM KİT Komisyonu 25.11.1992 tarih ve 1’inci birleşiminde aldığı kararla; sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olan kuruluşların son beş yıllık hesapları ile sonradan bu kapsama girecek olan kuruluşların, Anayasanın 165’inci maddesi ile 3346 sayılı Kanunun 2’nci maddesi gereğince TBMM’ce denetlenmesine ve bu denetimlerin TBMM adına Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunca yapılmasına karar vermiştir.

27.11.1994 tarih ve 4046 sayılı Kanunla; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı kurulmuş ve özelleştirme programına alınan kuruluşların özelleştirme programına alınma tarihi itibariyle bağlı oldukları bakanlıkla ilgilerinin kesilerek Özelleştirme İdaresi Başkanlığına bağlanması, özelleştirme programına alınan kuruluşların sermayelerindeki kamu payı %50’nin altına düşünceye kadar 3346 sayılı Kanun ile 72 sayılı KHK esaslarına göre denetlenmesi, özelleştirmeden elde edilen gelirlerin Özelleştirme Fonunda toplanması, stratejik sayılacak konu ve kuruluşların tespit edilmesi, stratejik kuruluşlardaki kamu payının %50’nin altına düşmesi durumunda imtiyazlı hisse oluşturulması hususları düzenlenmiştir.

233 sayılı KHK’da; sermayesinin tamamı devlete ait olan ve tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmet üretmek ve pazarlamak üzere kurulan, kamu hizmeti niteliği ağır basan kamu iktisadi teşebbüsleri kamu iktisadi kuruluşu olarak tanımlanmış iken, 4046 sayılı Kanunla yapılan  değişiklik ile; kamu iktisadi kuruluşu sayılabilmek için tekel niteliğindeki mal ve hizmetlerin kamu yararı gözetilerek üretilmesi veya pazarlanmasının yanı sıra, üretilen mal ve hizmetlerin imtiyaz sayılması esası getirilmiştir.

Özelleştirme çalışmalarının karşısında kamusal sermayeye bakış açısı; çalışma potansiyeli olan işletmelerin ekonomiye kazandırılması yerine, zararlı işletmelerin sat-kurtul politikasıyla elden çıkarılması; sözleşmelere konulan istihdam ve üretim şartlarıyla “benim yerime sen zarara katlan” politikasının izlenmesi; arsa değeri işletme değerinin üzerinde olan fabrikalar için bile, işletme olarak satabilme endişesiyle düşük fiyatlara razı olunması; satılmasa da bekleme süresinde oluşacak zararların sineye çekilmesi şeklinde ortaya çıkan uygulamalara paralel olarak toplumsal muhalefet olarak varlığını sürdürmektedir.

Üretim, yatırım ve satışlarla ilgili hedeflerde; miktar, maliyet, kalite ve zaman kriterlerinin belirsiz olduğu kuruluşlardaki ekonomik denetimin zorluğu, personelin kendi geleceğine ilişkin kaygılarıyla işe boş vermişliği, ekonomik suç ve ceza kavramlarına ilişkin mevzuatın oluşturulmaması nedeniyle ve işin gereği olan hatalardan kaçınmak için iş yapmamanın tercih edilmesi, kamusal sermayenin etkinliğini ve verimliliğini daha da tartışılır hale getirmiştir.

Kamusal sermayenin etkin kullanımı; sermayenin kullanımı kendisine bırakılan gerçek ve tüzel kişilerin özerk bir şekilde karar alma imkanlarına sahip bulunmalarına ve kendi faaliyetlerinin yakından izlendiği, izlemeler sonucunda ortaya çıkan sonuçların hukuki olarak ekonomik suç ve ceza kavramlarını da içerecek şekilde değerlendirileceğine olan inançlarına paralel bir seyir izleyecektir.

Özelleştirmeleri zamana bağlı olan veya KİT olarak varlığını sürdürecek olan kuruluşların kaynak tüketir durumdan çıkarılarak, kaynak üretir ve ülke ekonomisinin kalkınmasına hız katar duruma getirilmesine ilişkin ilkeler çeşitli hükümet programlarında olduğu gibi, 57. Hükümet Programında da yer almış olmasına rağmen, ekonomik ve siyasi alandaki konjonktürel değişimlerde hep arka planlarda bırakılması sonucu gerekli iyileştirmeler sağlanamamıştır.

KAMUDA DENETİMİN AMAÇ VE İLKELERİ

Kızıltan ULUKAVAK

Yüksek Denetleme Kurulu
Üye (Ziraat Yüksek  Mühendisi, Avukat)

revli birimler bulunur. Bunlara “Teftiş Kurulu”,  “Denetleme Kurulu”, “Murakabe Kurulu” ve “Kontrolörler Kurulu” gibi adlar verilir. Öte yandan, kamu yönetiminde olduğu kadar,  günlük konuşmalarda da denetim, murakabe, kontrol ve teftiş gibi sözcükler çok sık kullanılır.

Bunların tanımını yapmaya çalışmadan önce, sözlük anlamları üzerinde durulmalıdır. Türk dilinin Osmanlıca sözcük ve terimlerden arındırılması sonrasında “murakabe” ve “murakıp” yerine, “denetleme” ve “denetçi” sözcüklerinin kullanılmaya başlanmasına karşılık, “teftiş” ve “müfettiş” için Türkçe karşılıklar bulunmaya çalışılmamış ve bu arada Fransızca kökenli “kontrol” sözcüğü de dilimize yerleşmiştir.

Türk Dil Kurumu Sözlüğü; “arama, tarama, araştırma” anlamında, Arapça “Fetş” kökünden gelen “Teftiş” için de, “gözetleme” anlamında, yine Arapça “Rakıb” kökünden türeme “Murakabe”  için de ve  nihayet Batı dillerinden gelen “Kontrol”  için de, hep “Denetleme” sözcüğünü Türkçe anlamı ve karşılığı olarak göstermektedir.

Bu durumda, aynı işlev ve etkinlikleri anlatmak için kullanılmaları nedeniyle murakabe etmek, teftiş etmek , kontrol etmek sözcükleri denetlemek sözcüğü ile; bu eylemleri yapan kişi anlamına gelen murakıp, müfettiş, kontrolör ve denetmen sözcükleri de, kimi kurumlarda bu sıfatları taşıyanlar, farklı görev ve yetkilerle donatılmış olsalar da, sözlük anlamı açısından denetçi sözcüğü ile özdeştir. Dolayısıyla, kamu denetiminin amaç ve ilkeleri açıklanmaya çalışılırken, bir kavram kargaşasına yol açmamak için, “Denetleme” ve “Denetçi” sözcüğünün kullanılması uygun olacaktır.

Türk Dil Kurumu Sözlüğü, denetleme sözcüğünü, “bir işin doğru ve yöntemine uygun olarak yapılıp yapılmadığını incelemek” olarak tanımlamaktadır. Bu tanımlamanın ışığı altında, kamu denetiminin, kamusal hizmetlerin doğruluğunu ve yöntemine uygunluğunu araştırmaya yönelik çalışmalar olduğu söylenebilir.

Ancak böyle kısa bir tanımlama yerine, öncelikle amaç ve kapsamına değinilerek kamu denetimi kavramı açıklığa kavuşturulmalıdır.

Kamu kurum ve kuruluşları kendilerine verilen görevleri belirli ilke ve kurallara uyarak gerçekleştirmek durumundadırlar. Bu ilke ve kurallar, ya bir yasa ile düzenlenmiştir; ya tüzük veya yönetmelik gibi, kısaca “mevzuat” adı verilen metinlerde yer almıştır; ya da yönerge, genelge, bildiri (tebliğ) gibi adlar altında yayımlanmış veya duyurulmuştur.

Bu arada, belirli bir zaman dilimi içinde gerçekleştirilmesi gereken hizmetlerin, bütçe olanakları çerçevesinde yürütülmesi, ya da önceden belirlenmiş bir plan ve programa dayalı olarak gerçekleştirilmesi  de öngörülmüş olabilir.

İşte tüm bu ilke, kural, plan ve program olarak belirlenmiş normlar ve standartlar uyarınca görevlilerin uygulamada bulunup bulunmadığının, ya da bu norm ve standartlardan sapmalar olup olmadığının araştırılması denetim olarak tanımlanabilir.

Ancak, bu denetimin dar anlamda bir tanımıdır. Çoğu kez bu dar anlamıyla algılanmak ve anlaşılmak istense de, denetim, çok daha geniş boyutlardaki işlevleri ve etkinlikleri içermektedir.

Mevzuatta ya da plan ve programlarda yer alan, uygulanması gereken kural, ilke, norm ve standartlar, gelişen ve değişen koşullar nedeniyle ortaya çıkan yeni gereksinmeleri, zaman içinde karşılayamaz duruma düşmüş olabilir; bunların değiştirilmesinin önerilmesi de denetim hizmetlerindendir ve denetçinin görevlerindendir.

Ayrıca, denetlenen birimlerde öğretici ve yol gösterici olmak ve bu arada çeşitli yerlerdeki aynı hizmetleri yürütmekle görevli birimler arasında uygulama birliği sağlamak ve farklı uygulamaları sona erdirmek;  bir başka anlatımla, “denetim yoluyla eğitim” de, bir denetim hizmetidir.

Öte yandan, incelemeler sırasında veya yapılan ihbar ve şikayetler sonucunda, görevi ile ilgili olarak ve görevi sırasında bir takım yasa dışı yollara başvurarak, yasaların ceza hukuku açısından veya disiplin hukuku yönünden suç olarak kabul ettiği eylemlerde bulunanların varlığı saptandığında, idari soruşturma yaparak, yolsuzluk ve usulsüzlük olarak adlandırılan bu eylemlerin sorumluları hakkında, ilgili mercilerce yasal işlemlerin gerçekleştirilmesi için önerilerde bulunmak da denetim kapsamındadır.

Bu arada, görevinde başarılı olanlar hakkında olumlu sicil vererek, bunların hem işe bağlılıklarını arttırmak ve hem de daha üst ve etkin görevlere getirilmelerini sağlamak amacıyla ilgili mercilere gerekli  önerilerde bulunmak da denetim hizmetlerindendir.

Böylece geniş anlamda denetim, kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülen hizmetlerin mevzuattaki ya da bütçe, plan ve programlardaki ilke ve kurallara uygun olarak yürütülüp yürütülmediğinin belirlenmesinin yanında, bu ilke ve kuralların gerektiğinde değiştirilmesine yönelik önerilerde bulunulması, denetlenenlere rehberlik ederek eğitici olunması, görevlerinde üstün başarı gösterenlerin daha etkin ve yararlı görevlerde değerlendirilmeleri için üst mercilerin bilgilendirilmesi ve suç oluşturan tutum ve davranışları olanlar hakkında soruşturmalarda bulunulması  olarak tanımlanabilir.

Bu tanımlamada yer alan amaçların gerçekleştirilmesi için çok değişik yöntemler uygulanır. Bu yöntemler, denetimde başarı sağlamanın araçlarındandır. Denetimde başarı, sonuçları açısından yönetimin de başarısını sağlayacaktır.

Yönetim ve denetimin işlevleri birbirinden farklı olsa da, bu işlevler birbirini tamamladığında, kamu kurum ve kuruluşlarının daha etkin, daha başarılı ve daha güvenilir bir yapıya kavuşacakları bir gerçektir.

Denetimin, ayrı bir denetim organı ve burada görevli denetçilerce yapılması yerine, üstlerin astlarını denetlemesiyle yetinilmesi ve bir başka anlatımla “hiyerarşik denetim”le de, denetçilerce yapılan denetimden beklenen sonuçların alınabileceği zaman zaman ileri sürülebilmektedir.                

Bu görüşe katılmak olanağı yoktur. Çünkü, sürekli bir arada bulunmaktan kaynaklanan yakınlıkların ya da çekişmelerin, astlarına karşı, üstlerinin her zaman objektif davranmamalarına ve sübjektif değer yargılarının öne geçmesine yol açtığı gerçeğinin göz ardı edilmemesi gerekmektedir.

Bu gerçekler aynı zamanda, bir kuruluşun yönetsel yapısı içersinde yer alan denetim organının yapacağı ve “iç denetim” olarak adlandırılan denetimin yerine, “dış denetim” organlarının denetiminin, daha sağlıklı olacağı savında bulunmaya da gerekçe oluşturabilir.

Beklenen amaca ulaşabilmek için denetim, belirli aralıklarla, periyodik olarak  olağan koşullarda yapılmalıdır. Olağandışı denetim, belirli ve özel bir konunun incelenmesi veya bir ihbar ve şikayetin doğruluğunun araştırılması ve gerekiyorsa sorumlular hakkında ceza hukuku veya disiplin hukuku yönünden yasal işlem yapılması amacına yöneliktir. Tüm soruşturmalar, olağandışı bir denetim yoludur.  

Kamu kurum ve kuruluşlarında, asıl olan olağan denetimdir; olağandışı denetim istisnadır. Bir başka anlatımla, olağan denetim yararlı ve etkili bir biçimde yapıldığı ölçüde olağandışı denetime, yani soruşturmalara gerek kalmayacaktır. Çünkü, olağan denetim sırasında suç oluşturan işlem ve eylemlerin saptanması halinde, sorumlular hakkında yasal yollara başvurulacağının bilinmekte olması, olağan denetime kötü niyetliler açısından “caydırıcı” bir işlev kazandırmaktadır.

Bu nedenle, yolsuzlukların ve usulsüzlüklerin, genellikle olağan denetimin hiç yapılmamasından ya da yaptırılmamasından veya üstünkörü yapılmasından kaynaklandığı söylenebilir.

Denetimde, denetlenen kuruluşun tüm iş ve işlemlerinin, sadece yürürlükteki normlara, standartlara ve kurallara uygunluğu araştırılmamalıdır. Klasik denetimle yetinilmemeli; etkinlik denetiminin önemi ve yararları  göz ardı edilmemelidir.

Etkinlik denetimi, ekonomik amaçları ön  plana alan bir denetim yöntemidir; bu yolla, kamu kaynaklarının en verimli bir biçimde kullanılıp kullanılmadığı veya önceden saptanan program hedeflerine ulaşılıp ulaşılamadığı araştırılır. “Performans denetimi”, “verimlilik-tutumluluk denetimi” ve “maliyete göre etkenlik denetimi” olarak da adlandırılan bu denetim modelinde, kamu hizmetlerinin hem niceliği ve hem niteliği değerlendirme ve tartışma konusu yapılır.                      

Kamu kuruluşlarında, genel idare içersinde yer alan denetim organlarınca gerçekleştirilen denetimin, sonuçları açısından,  idari yargı denetimi kadar etkili olduğunu söyleyebilmek olanağı yoktur. İdari mercilere, 1961 Anayasasının yürürlük tarihinden itibaren,  yargı denetimi sonrasında verilen kararlara mutlaka uymak zorunluğu getirilmiştir. Bu zorunluluk, yargı kararının gereğini yerine getirmeyen yöneticilere karşı açılacak ceza ve hukuk davalarının sonuçlarına göre, yaptırımlarla da güvence altına  alınmış bulunmaktadır.

Yargı denetiminin  bu etkinliğine karşılık, yürütme organına bağlı denetim birimlerince yapılan idari denetimin sonuçlarına göre işlem ve eylemlerde bulunup bulunmamak konusunda, idari makamların takdir hakkına sahip bulundukları kabullenilmektedir.

Aslında,  idari denetim organlarınca, bir başka anlatımla müfettiş, denetçi veya kontrolör unvanlı denetim görevlilerince yapılan denetimin etkinliği, adına denetim yapılan üst yöneticinin kişisel denetim anlayışından kaynaklanan, denetime olan ilgi ve saygısıyla sınırlı olmamalıdır.

Denetçinin, üst yönetimin gözü olduğu, kulağı olduğu unutulmamalıdır. İnsanın duyu organları aracılığıyla algıladıkları, nasıl görüş ve davranışlarına yön vermekte ise, denetim görevlilerinin ilettikleri görüş ve öneriler de, aynı  şekilde üst yöneticinin görüş ve kararlarının oluşmasında aynı düzeyde etken olmalıdır. Akıllı yönetici, denetim sonuçlarından yararlanmasını bilen kişidir. Denetim sonuçlarına önem ve değer vermek,  yöneticiyi başarıya götürür.

Hukuka saygılı yönetici, denetçiden yapacağı işleme dayanak olacak, gerekçe oluşturacak bir rapor istemez, beklemez; beklenen raporu vermeyen denetçi kötülenmez. Denetçi de, ısmarlama rapor düzenlemeyecek kadar kişilik sahibi olmak durumundadır; onun  üst yöneticinin gözü kulağı olmak dışında, maşası olmak gibi bir işlevi  yoktur.

Bu gerçekler, kamudaki denetim amaçlarının, asla ödün verilemeyecek olan; olmazsa olmaz ilke ve koşullarındandır. Ancak bu ilke ve kuralların işlerliğinin, denetçilerin görevlerinde  yeterince güvence sahibi bulunmalarıyla yakından ilgili olduğu da yadsınamaz.

 İdari denetimle ilgili bir başka değişmez kural da şudur: Denetim sonucunda denetçinin ulaştığı görüş ve kanaatı, önce denetim organının başkanı, sonra üst yönetici değerlendirmek durumundadır. Başkanın ya da üst yöneticinin farklı görüşte olduğu  veya   eksik ya da hatalı bulduğu  hususlarda,   başkanının veya üst yöneticinin görüşleri doğrultusunda, denetçi görüş ve önerilerini değiştirmeye  zorlanmamalıdır. Bu takdirde yapılacak işlem, gerek görülüyorsa, daha kıdemli olmak koşuluyla, bir başka denetçiye aynı konunun  incelettirilmesidir.

Denetim sırasında, denetçi ile denetlenen arasında insancıl kurallar egemen olmalıdır. Eskinin korkulan, korkutan, somurtkan ve bir kahve ikramını dahi kabul etmeyen denetçilerine, günümüzde sadece tiyatro sahnelerinde karikatürize edilen müfettiş tiplemelerinde rastlanmalıdır.

Denetime ve hatta soruşturmaya geldiği yerde, örf adet gereği ikram edilen bir fincan kahve karşılığında denetçinin satın alınabileceği olasılığından bahsetmek, günümüzde artık gülünç olmaktadır.

Denetimde dün de, bugün de geçerli olan ve yarın için de asla göz ardı edilmemesi gereken ana ilke, denetleyenlerin, denetlenenler hakkında peşin bir görüş sahibi olmamaları, ön yargılı yaklaşımlarda bulunmamalarıdır. Denetim sırasında her türlü kişisel görüş ve anlayışlardan arınmış olmalarıdır.

Eleştirecek konu bulmak için denetim yapılmamalıdır; denetimin  amacı tekdir değildir; gerektiğinde takdir etmekte hasis davranılmamalıdır.  Denetçi, suç ve suçlu yaratmamalıdır; suç ve suçlu varsa bunu belgelendirerek, kanıtlayarak görevini yapmalıdır; çok bilinen deyimle “dana altında buzağı aramaya”  kalkışılmamalıdır.

Çağdaş anlayış, denetimin,  denetlenen ile denetleyen arasında oluşturulacak uygar ilişkiler içersinde yürütülmesidir.

Günümüz denetçisi, herhangi bir işlemle ilgili denetlenene bir eleştiri yöneltmeden önce, kendini denetlenen yerine koyarak, aynı koşullarda nasıl davranacağı sorusuna yanıt aramak ve verdiği yanıta göre bir yargıya ulaşmak durumundadır. Yürürlükteki kuralların takdir hakkı tanıdığı konularda ise, bu hakkın kamusal ve kurumsal amaç ve çıkarlara uygunluğu saptanmalıdır.

Mutlaka bir kusur bulma anlayışının  terk edilmesinin etkisiyle de olsa gerek, dünden farklı olarak günümüzde, her işlemin tek tek incelenmesi amacına yönelik puantaj suretiyle denetim yöntemi yerine, gerektiğinde sondaj suretiyle denetim yönteminin ağırlık ve yaygınlık kazandığı da gözlenmektedir.

Puantaj suretiyle denetim, her denetlenenin potansiyel bir suçlu olabileceği ve mutlaka suç oluşturan bir eyleminin, ya da hiç değilse   bir usulsüzlüğünün bulunabileceği ve bunları saptayarak,  hakkında yasal işlemin yapılmasının gerekeceği anlayışının ürünü olarak kabul edilebilir.  Bu nedenle puantaj suretiyle denetimin, zaman kaybının yanı sıra bir bakıma denetçiyi, özel olarak suç ve suçlu  arayan bir konuma düşürdüğü görüşüne de hak vermek gerekir.

 Denetçi ne bir detektif  ve ne de bir hafiyedir; asıl olan her kamu görevlisinin iyi niyetli oluşu ve dürüstlüğüdür. Ancak, art niyet, ya da kötü amaç izlenimi veren en küçük bir bilgi ve bulguya ulaşıldığında veya böyle bir duyum alındığında inceleme ve araştırmaların yoğunlaştırılması; denetim sondaj suretiyle yapılıyorsa, puantaj suretiyle denetime başlaması gerekmektedir.

Ayrıca önemli olan, suçu ve suçluluğu saptananlara ait dosyaların, süratle yargı mercilerine, yahut disiplin amir veya mercilerine  intikali sağlanarak, gerekli yaptırımların uygulanmasının sağlanmasıdır. Denetimin etkinliği ve denetimden beklenen “caydırıcılık” işlevi, ancak böyle gerçekleştirilebilir. Yapanın, yaptığı yanına kar bırakılmamalıdır.

Sonuç olarak kamu yönetiminde,  denetimin amaçlarına ilişkin olarak, yukarıda kısaca değinmeye çalışılan ilkelerin gerçekleştirebilmesini sağlayacak her türlü önlemin alınmasına gereksinim bulunduğu özellikle vurgulanmalıdır.

 Denetim organlarının tüzük ve yönetmeliklerine, denetçilere mesleki güvence sağlamaya yönelik olarak son yıllarda, çok zorunlu ve isabetli yeni hükümler konulduğu bilinmektedir. Ancak bununla yetinilmemeli;  denetim birimlerinin, yargı mercileri gibi olmasa da, denetimden beklenen sonuçlara güven duyulması amacıyla,  bağımsızlığa, özerkliğe ve dolayısıyla etkinliğe kavuşturulmalarını sağlayıcı yeni düzenlemeler ve denetçilerin özlük haklarında iyileştirmeler bir an önce gerçekleştirilmelidir.

YÖNETİMDE ETKİNLİĞİN SAĞLANMASINDA
 DENETİMİN ROLÜ

Ramazan ULUDAĞ

Yüksek Denetleme Kurulu
Üye (YMM)

Yönetimde etkinlik sağlanması, ülkelerin gelişmişlik ve eğitim düzeylerine bağlı iki parametre ile izah edilmektedir.  Yönetimde etkinlik sadece kamu  erkinin maddi veya maddi olmayan çıkarların kötüye veya iyiye kullanılması gibi dar anlama sığmayacak kadar çok sayıda alt unsurları da içermektedir. Çünkü, yönetsellik sadece kamuya özgü bir kavram olarak daraltılamaz. Dolayısıyla, özel, kamu ve aile hayatına kadar son derece geniş bir alanı, daha açık bir ifade ile, bir ülkeyi ve hatta dünya genelini kavrayacak kadar şümullü bir kavram olarak ele alınmalıdır. Bir ülke düşünün ki, toplumsal kültür düzeyi, en üst seviyede, ekonomik gelişmişlik düzeyi mükemmel olsun. Buna karşın, bulunduğu coğrafyada komşuları farklı seviyelerde bulunduğu takdirde, söz konusu komşularında oluşan olumsuzluklardan kaçınması mümkün değildir. Türkiye ve İsviçre bunun en güzel karşıt örneklerini teşkil etmektedir. Bu gün İsviçre, eğitim ve kalkınmışlık düzeyinin oldukça yüksek olmasının yanında, aynı düzeye yakın komşularının bulunması nedeniyle, yıllardır  aynı seviyede stabilitesini koruyabilmektedir. Buna karşılık Türkiye, her ülke gibi komşularını kendisi seçmek gibi bir lüksü olmamasından dolayı, çevre ülkelerde meydana gelen olumsuzluklardan, her türlü tedbiri almasına ve bu yönde çaba göstermesine   rağmen, etkilenebilmektedir.

İyi yönetimlere sahip olmak, aynı zamanda rejimle de ilgilidir. Demokrasi ile yönetilen ülkelerde,  şeffaflık ve hesap verme zorunluluğunun bulunması, devletin hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için  hayata geçirilen politikaları ve sonuçlarını izlemek için  gerekli olan bilgilere vatandaşın ulaşabilmesine imkan tanımaktadır. Kapalı rejimlerde, toplum hesap sorma hakkından yoksun bırakıldığından, en önemli sermayesi olan güven duygusunu yitirmektedir. Vatandaşlarını, denetleme ve hesap sorma hakkından mahrum eden rejimlerde keyfilik artacağından, hukuk sisteminin geçerliliği de tartışılır hale gelecektir. Güçler ayrılığı ilkesine ve güçlerin  karşılıklı olarak birbirini  kontrol etmesi prensibine dayanan demokrasilerde, hukuk sisteminin kişilere farklı uygulanması söz konusu olamayacağından, hak arama ve denetlemeye ilişkin  güven duygusunun en üst düzeyde oluşmasına engel teşkil eden bir neden kalmayacaktır.

Gerçekten, etkin bir yönetimin gelişmesinde ve sürekliliğinde yerleşmiş köklü hukuk sistemlerinin katkısı inkar edilemez. Dolayısıyla, ciddi yönetimlerde ciddi hukuk sistemlerinin geçerli olduğunu gözlemlemek  mümkündür. Toplumu teşkil eden bireylerin öncelikle, hukuk sistemine güven duyması gerekir. Hukuk sistemi, denetimin üst yapısı olduğuna göre, bir anlamda denetimlerin sonuçlarını objektif kurallara göre yargılayan ve hükümleştiren hukuk sisteminin bu ağırlığı aynı zamanda geriye doğru denetimi yaratma açısından etkin bir rol oynayacaktır.

Denetim görevi ister kamu işlevini, ister özel kesimin işlemlerini denetlemeye yönelik olsun, mutlaka adalet kuralları içinde ciddi biçimde yapılmalıdır.  Türk hukuk sistemi içinde, denetim ön tespitleri ortaya koyan, soruşturmayı biçimlendiren ve hatta kararı etkileyen araştırmaları içermektedir. Bu nedenle,  delillere dayanmayan ve sübjektif kanaatleri ihtiva eden bir denetimin istemeyerek adaletsizliğe yol açacağı bilinmelidir.  Titiz biçimde hazırlanan raporların soruşturmayı ve karar merciini,  adil karara tereddütsüz biçimde ulaştıracağa tabiidir. Aksine bir görüşle, ben raporumu yazayım, savcılık makamı nasıl olsa kendisi de bir soruşturma yapacak derse ve aynı zihniyet olayın doğruluğunu ortaya çıkarmak için gösterilmesi gereken çabayı esirgeyerek, bunu karar merciine bırakırsa,  kararın adalet açısından sağlığının tecellisi konusunda tereddütler hasıl olacaktır. Bu yönüyle denetimin çok iyi sistematize edilmesi ve denetim görevini yapacak kişilerin çok iyi donanıma sahip olmaları  zorunluluk arz etmektedir.

İşte, bir toplumda denetim ve yargısal kurumların yerli yerine oturması, toplumda etkin bir yönetimin kurulmasına neden teşkil edecektir. Aksine, güven duygusundan yoksun bir toplum ve yolsuzlukların boy verdiği bir ülke haline gelmek kolaylaşacaktır.

Bu bağlamda geçtiğimiz günlerde, ODTÜ’de  Etkin Yönetim ve Yolsuzlukla Mücadele konulu bir panel düzenlenmiştir.  Söz konusu panelde yerli ve yabancı uzmanların sunumlarını dinlerken,  belirlenen stratejilere işlerlik kazandırabilmek için siyasi desteğin en üst düzeyde verilmesinin kaçınılmaz olduğu vurgulanmış ve bu olguda birleşilebildiği takdirde,  düzenleyici diğer stratejilerin kolaylıkla oluşturulabileceği savunulmuştur.

Denetim , sadece yönetim görevi üstlenen kişilerin icraatlarında  kişisel eksik arama biçiminde yapıldığı takdirde, sonuçları itibariyle karmaşa ve kargaşa yaratmaya ortam hazırlar. Çünkü, yönetim ve karar mevkiinde bulunanlar her icraatlarını ve kararlarını her kesime beğendirmek gibi bir yetki ve sorumluluk içinde bulunamazlar. Bu nedenle, her zaman astları tarafından veya beğenilmeyen kararları yüzünden iş çevrelerince eleştiriye uğrarlar. Kişi veya kurum çıkarları ile çatışan her kararın  şikayete dökülmesi sonucu yöneticilerin inceleme veya soruşturmaya muhatap kılınması, bu mevkide bulunan insanların çalışma şevkini ve iş yapma arzusu ile yönetim heyecanını bitirmeye yetecektir.

Oysa  denetimden beklenen asıl amaç, yöneticinin çalışma heyecanını artırmak, bu yolla ilkeli kalkınma modeli oluşturmak ve kaliteli hizmet sunumunu gerçekleştirmek  olduğuna göre, ağırlığın performans denetimine kaydırılması gerekir. Türkiye’de olmadığı iddia edilen performans denetiminin realize edilmesi sonucunda, yolsuzlukların büyük ölçüde önüne geçilebileceği savunulmaktadır.  Görevinin ifası sırasında etliye sütlüye karışmayan, risk almayan, imza atmayan ve yeni projeler üretmeyen yöneticinin,  bilahare hata kabul edilebilen işleri yapan kişiden daha makbul görülmesi, birincisinin dürüst, ikincisinin defolu gösterilmesi, yöneticiliğe aday kişilerin bilgi birikimi ve liyakatten ziyade, iş yapılmayınca, sorumluluk altına girilmez şeklindeki bir modele sarılmalarına neden olacaktır.

Özetle denetim, hangi kesimde olursa olsun mutlaka başarıya endekslenmeli ve  bağcı dövmek değil, üzüm yemek amaç olmalıdır. İş yapmayan yöneticinin hata yapması da söz konusu olmayacağından, hatalar tolore edilebilir nitelikte ise, uyarılmalıdır. Aksine, suç yaratmak suretiyle olayların abartılmasına gidilmesi halinde, kişilerin pasifize edilmesi kaçınılmaz olur. O takdirde, yönetimde etkinlikten bahsedilemez. Çünkü, yönetilecek bir faaliyet ortaya konamayacağından, yönetilecek ve denetlenecek bir işlevin de ortada bulunmaması sonucu ile karşılaşmamız mümkündür.  Öte yandan denetleyenlerin, denetlenenlere verecekleri bir şeylerinin olabilmesi için denetleyenlerin birikimli , ihtisas sahibi ve deneyimli olmaları gerekir. Bu nedenle, denetleyenlerin belirli bir süre, idari kademelerde konuları ile ilgili alanlarda çalıştırılmasının yararı ortaya çıkmaktadır. Bu örneğe en uygun denetim modeli Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunda bulunmaktadır. Denetleyenlerin iş tecrübesi yanında yazılan raporların, kamuda en üst görevlerden geçmiş deneyimli kimselerin ortak incelemesinden geçmesi, çağdaş bir denetimin gerçekleşmesinde örnek teşkil etmektedir.

AVRUPA BİRLİĞİ’NE DOĞRU TÜRKİYE ULUSAL PROGRAMI
VE YÜKSEK DENETLEME KURULU

M. Bilada ÖZDEMİRCİ

Yüksek Denetleme Kurulu
Üye (YMM)

Bilgi teknolojilerinin hızla geliştiği ve yüz yıllık kazanımları on yıllara sıkıştıran bir dönüşümün yaşandığı günümüz dünyasında, küreselleşme sürecinin ülkelerin sosyo ekonomik gelişimine etkileri de yoğun olarak tartışıla gelmektedir.

Küreselleşme ile oluşan yeni dünyada uluslarüstü kurumların etkinliği giderek artmakta, tüm alanlarda evrensel norm ve standartların benimsenmesi öne çıkmaktadır.

Küreselleşme gerçeğinin kabulü ile birlikte; bu sürecin sunduğu olanaklardan azami ölçüde yararlanılmaya çalışılmasının yanında, ulusal düzeyde doğabilecek olumsuzlukları en aza indirecek tedbirlerin de alınması gerekmektedir. Avrupa Birliği’ne tam adaylık süreci içersindeki Türkiye’de uygulanan “Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı” çerçevesinde 2001 yılında kabul edilen “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı” bu alanda atılmış önemli bir adım hüviyetindedir.

Bu bağlamda “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı”nda; üyelik yükümlülüklerini üstlenebilme yeteneği, kamu finansal yönetiminin yeniden yapılandırılması, mali kontrol ve mali-bütçesel işler kapsamındaki bir kısım önemli tespitle birlikte belirlenen kurumsal değişiklik öngörülerine aşağıda yer verilmiştir:

- Mali Şeffaflık

Mali disiplin sağlanması, kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtılması ve etkin kullanılması gibi temel bütçesel sonuçların sağlanmasında mali saydamlık önemli bir araçtır. Kamu maliyesinde şeffaflığın sağlanması amacı ile gerek bütçe içinde gerekse bütçe dışında yer alan fonlar sırasıyla kapatılmaya başlanmıştır.

Mali saydamlığın yaygınlaştırılmasını sağlamak amacıyla muhasebe ve mali raporlama standartları geliştirilmesi ve sisteme aktif bir şekilde dahil edilmesi önümüzdeki dönemin hedefleri arasındadır.

- Özelleştirme

Etkinliğin artırılması için özelleştirme çalışmalarının hızlandırılması hedeflenmiştir. Bu açıdan özelleştirme, reform programının çok önemli bir unsurudur. Türkiye ekonomisinin rekabetçi bir ortamda büyüyebilmesi için Devletin, özellikle tekelci konumdaki ekonomik faaliyetlerinin hızlı bir biçimde özelleştirilmesi gerekmektedir. Bu yapılırken, Devlet tekelinin yerine özel tekellerin oluşmaması için azami özen gösterilmektedir. Devletin asli görevlerine dönmesi sürecinde önemli bir rol oynayacak olan özelleştirme sonucunda Devletin Kamu İktisadi Teşebbüsleri nedeni ile yüklenmek zorunda kaldığı finansal açıklar sona erecek ve mali disiplin sağlanması daha kolaylaşacaktır. Devletin ekonomideki işlev ve ağırlığının azaltılması, kaynak dağılımının üretimde verimliliğin ve üretim teknolojisindeki etkinliğin artmasına katkıda bulunacaktır.

- Kamu Mali Yönetiminde Etkinlik

Kamu maliyesi yönetiminde yer alan kuruluşlarca “Kamu Finansal Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Kamu Maliyesinde Şeffaflık” hususunda 8’inci Beş Yıllık Kalkınma Planı için oluşturulan Özel İhtisas Komisyonu Raporu ve Uluslararası Para Fonunun bu konuda hazırladığı raporlardaki tavsiyeler dikkate alınarak belirlenen, hükümetin kamu maliyesi politikaları ve taahhütlerini içeren 2001 Yılı Programı TBMM tarafından onaylanmış olup, uygulama bu program dahilinde yürütülmektedir.

- Kamu İhaleleri

Bu konuda AB mevzuatına uyum sağlanması ve şeffaflığın, rekabetin ve kamuoyu denetiminin en geniş şekilde sağlanması amacıyla 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu yerine geçecek yeni bir Devlet İhale Kanunu Taslağı hazırlık çalışmaları devam etmektedir. Söz konusu taslak çalışmaları ile getirilmesi öngörülen değişiklikler arasında; Kamuda uygulama birliğini sağlamak üzere kamu kaynağı kullanan bütün kamu kurum ve kuruluşları yeni Devlet İhale Kanunu Tasarısı kapsamına alınarak, kamu ihalelerinde mal ve hizmet alımı, yapım, kiralama ve taşıma işleri için tek bir yasal düzenlemeye tabi olunması sağlanmaktadır. Kamu ihalelerine ilişkin uygulamayı yönlendirecek ve şikayetleri çözüme bağlayacak hukuki veya idari (tercihen idari) bağımsız bir kurum oluşturulması ihtiyacı bulunmaktadır.

- Mali Kontrol ve Mali ve Bütçesel İşler

Avrupa Birliği’ne üye ve adaylık sürecinde olan ülkelerde “Mali Kontrol” konusunda bir uygulama birliği bulunmamaktadır. Mali Kontrol uyumlaştırılmasında belli başlı standartlar aranmaktadır. Aday ülkelerin bu standartlara hangi idari yapılanma ile ulaşacaklarına ilişkin bir bağlayıcı düzenleme bulunmamaktadır. Ülkemizde bu standartlara ulaşmak için gerekli idari ve yasal değişiklikleri içeren bir Ulusal Belge (National Paper) hazırlanması gerekmektedir. Bu belge kamu sektörünün iç mali kontrol sistemini düzenleyen, sistemi standart hale getiren, uygulama birliği sağlayan ve AB’nin mali kontrol konusundaki standartlarını kapsayacak bir çerçeve kanuna da dayanak teşkil edecektir.

Mali denetim sisteminin mevcut yapısında; iç kontrol sistemi ile ilgili temel prensipler ve denetim standartları için bir çerçeve yasa bulunmamakta, uygulama çok çeşitli mevzuata serpiştirilmiş hükümler suretiyle gerçekleştirilmektedir. Denetim birimleri arasında koordinasyonu ve işbirliğini geliştirecek mekanizmalar sistemde yeterince iyi tanımlanmamış olup, denetim faaliyetleri ve sonuçları şeffaf ve denetime açık bir yapıda değildir.

Mali kontrol sisteminin etkin bir şekilde çalışması için yapılması gereken temel düzenleme çok dağınık olan mevzuatın öncelikle bir çerçeve kanunla birleştirilmesi ve sayıları 129’u bulan denetim kurumları arasında koordinasyonu artırarak etkinleştiren gerekli düzenlemelerin yapılmasıdır.

Mali Kontrol Sisteminde AB’ye Uyum Sürecinde Özellikle Ele Alınması Düşünülen Konular

Kamu kurumlarının bütünü için uygulanacak bir iç mali kontrol sisteminin yeniden geliştirilmesi (Konsey Düzenlemesi: 2988/95, 2064/97, 1260/1999),

Denetim birimlerinin ve elemanlarının bağımsızlığını geliştirecek mekanizmaların geliştirilmesi (Konsey Düzenlemesi: 1267/1999, 2064/47),

Denetim metodolojisi ve denetim kılavuzlarının mümkün olduğunca standart olarak hazırlanması ve AB’ye uyum çerçevesinde temel ilkelerin uyumlaştırılmasının sağlanması (Konsey Düzenlemesi: 2064/97),

Denetimin, etkili bir muhasebe ve raporlama sistemine dayandırılması, yapılacak düzenleme ile denetim sonuçlarının açık ve ulaşılabilir olması (Konsey Düzenlemesi: 2988/95),

Yeterli denetim personelinin görevlendirilmesi yanında bu personelin yetenek, bilgi (yabancı dil gibi) ve tecrübelerinin belli bir düzeyin üzerinde olması (Konsey Düzenlemesi: 2064/47),

Risk analizi temelinde ön kontrolleri yapacak şekilde ek düzenlemelerin sisteme dahil edilmesi (Konsey Düzenlemesi: 3122/94),

Denetimi hızlandırıcı ve denetim sonuçlarının etkinliğini artırıcı yönde iyi tasarlanmış bir koordinasyon ve bilgi akış sisteminin geliştirilmesi (Konsey Düzenlemesi: 2064/47, 1266/1999),

- Gerekli Kurumsal Değişiklikler

·        Mevcut kurumsal yapılar, organizasyonlarını ve bütçelerini çerçevesi bir anlamda yeniden çizilen mali sisteme uyarlamak zorundadır. Yine bu anlamda sisteme dahil edilecek yeni mekanizmaların işlerlik kazanması için gerekli olan kurumsal alt yapı çalışmaları tamamlanacaktır.

·        Dış denetim birimlerinin bir çatı altında toplanması özellikle koordinasyon probleminin çözülmesi ve dış denetimde etkinliğin sağlanması amacıyla önem taşımaktadır.

·        Muhasebe, denetim ve raporlama standartlarını geliştirecek ve uygulamayı izleyecek bağımsız mesleki kurul veya kurullar oluşturulacaktır.

·        Türkiye’de harcama sonrası iç mali kontrol yetkisinin Maliye Bakanlığı’na bağlı tek bir “Denetim Ünitesi” ne ait olması ve bunun dışında kamu kurum ya da kuruluşlarına bağlı olarak görev yapan hiçbir denetim biriminin harcama sonrası mali kontrol görevi yapmaması gerekmektedir. Bu ünitenin harcama sonrası denetim kapsamına tüm kamu kurum ve kuruluşları dahil edilmelidir. AB fonları dahil dış kaynakla finanse edilen tüm faaliyet ve projelerin denetimi de bu ünitenin görevleri arasında yer almalıdır.

Yukarıda bazı bölümlerine özet olarak yer verilen Türkiye Ulusal Programı, Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne tam üyelik süreci içinde kısa ve orta vadede gerçekleştirilmesi öngörülen hususları kapsamakta ve bu alanda yapılabilecek çalışmaların genel çerçevesini çizen yönlendirici bir nitelik taşımaktadır.

Tüm kamu kurum ve kuruluşları AB müktesebatına uyum çerçevesinde görev alanlarına giren konuların etkin bir biçimde yürütülmesini  sağlayacak düzenlemeleri yapmakla sorumlu bulunmaktadır.

 Yüksek Denetleme Kurulu’nun mevcut bilgi ve tecrübe birikimiyle, özellikle aşağıda belirtilen konularda AB müktesebatına uyum çalışmalarına ciddi katkılar sağlayacağı görüşündeyiz.

·        Kamu İktisadi Teşebbüsleri’ndeki dış denetimi 63 yıldır Yüksek kurul statüsüyle sürdüren ve TBMM denetimine esas teşkil eden raporları düzenleyen YDK, uygunluk denetimi yanında esas olarak finansal denetim ve ekonomik denetim (Performans Denetimi-Karlılık ve Verimlilik Denetimi) alanında uzmanlaşmıştır. Yıllar itibariyle uluslararası denetim standartlarıyla uyumlu denetim ve raporlama standartlarını geliştirerek “Denetleme Kılavuzu” çerçevesinde uygulayan YDK’nın rapor yaklaşımı, mali kontrol konusundaki standartları kapsayacak çerçeve yasanın hazırlanmasında yardımcı olabilecektir.

·        Tekdüzen Muhasebe Sistemi’nin oluşumunda ve uygulamasında önemli katkıları bulunan YDK, belli bir dönem TMS uygulama koordinatörü olarak da görev yapmış, yönetim ve denetim alanında çok önemli bir rol oynayan ve çağdaş finansal raporlama sisteminin önünü açan TMS’nin gelişimine yardımcı olmuştur. Denetimin etkili bir muhasebe ve raporlama sistemine dayandırılması amacıyla, standartları geliştirerek izleyecek bağımsız kurulların oluşturulmasında YDK’nın birikimlerinden yararlanılması kaçınılmazdır.

·        Kamu kesiminde tüm denetim birimlerini kapsayacak bir koordinasyon ve bilgi akış sisteminin oluşturulması, aynı konuda değişik denetim birimlerince yapılan yada yapılacak denetimde etkinliği artıracak, bu konuda zaman zaman yaşanan kopuklukların olumsuz etkilerini giderecektir. Aynı çerçevede, denetim sonuçlarının topluma aktarılması ve kamusal kaynakların yerinde kullanılıp kullanılmadığı hususunda kaynağın gerçek sahibi aydınlatılarak gerekli desteğin sağlanması program uygulamasını güçlendirecektir. Kamuda önemli bir kesimin denetimini üstlenen YDK’nın, bu kuruluşların iç denetim birimleri de dahil olmak üzere diğer denetim birimlerince denetlenmesi sonucu düzenlenen tüm raporların değerlendirilmesi suretiyle ulaşılan sonuçların parlamentoya aktarılması noktasındaki işlevi, yeni koordinasyon yapısının oluşturulmasına da önemli katkı sağlayacaktır.

·        Ulusal program hedeflerinin yanı sıra 8. Beş Yıllık Kalkınma Planında; denetimi sınırlayan düzenlemeler ve fiili uygulamaların, denetim sisteminin bağımsız çalışmasını sağlayacak mekanizmaların güçlendirilmesi ile birlikte kaldırılması ve etkinliği ölçen temel araçlardan birisi olarak performans denetiminin uygulanması öngörülmüştür. 2002 yılı programında da; Kamu Yönetiminin yeniden yapılandırılmasında verimlilik ve etkinliğin sağlanmasına yönelik etkin bir performans değerlendirme sisteminin oluşturulması hedef alınmıştır.  Kuruluşundan bu yana ekonomik denetim anlayışıyla çalışarak, çağdaş işletmecilik esaslarına uyulup uyulmadığı noktasından hareketle performans denetiminde uzmanlaşan YDK’nın, kamu kesiminin tümünde uygulanması amaçlanan ekonomik denetimin çerçevesini belirleyecek hazırlık çalışmalarına da katkısı olacaktır.

İnceleme konusu yapılan Ulusal Programın gereklerini yerine getirme konusunda, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının beklenen gayreti göstereceğinde kuşku bulunmamaktadır. Bu kapsamda, denetim birimlerinin mevcut iş kapasitesinden azami yararın sağlanmasına yönelik tedbirlerin hayata geçirilmesi sağlanmalıdır. Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı kapsamında, Maliye ve Para Programları ile birlikte yürütülen Yapısal Reformlar çerçevesinde oluşturulmasına başlanan “Düzenleyici Kurumlar” Türk İdari Yapısı içinde yerlerini almaya başlamış ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu, Şeker Kurumu örneklerinde olduğu gibi bunların denetlenmesi görevi Yüksek Denetleme Kurulu’na tevdi edilmiştir. Önümüzdeki dönemde yeni görev ve sorumluluklar yüklenmesi öngörülen YDK’nın, Avrupa Birliği Standartları ile uyumlu çağdaş denetim anlayışını geliştirerek sürdürmesi beklenmektedir.

YOLSUZLUĞUN  KALKINMAYA  ETKİSİ

Haydar GEZMİŞ

Yüksek Denetleme Kurulu
Genel Sekreter, Başdenetçi (YMM, MS)                                           

‘’Aç olana ekmeğinden ver. Ama, en iyisi kimsenin aç kalmamasıdır.’’  
SAINT AGUSTİN

Herkesin anlayacağı bir ifadeyle “yolsuzluk”; bozulma, çürüme, müesses kurallara uymama, kollama, nüfuz kullanma, adam kayırma, haksız kazanç edinme gibi eylemlerin hepsi veya bir kısmının yaşandığı ortamın genel ifadesidir. Yolsuzluk kavramının evrensel karşılığı ise  “corruption”olup kişileri, toplumu ve sistemi kapsayan genel bir bozulmayı ifade etmektedir. Daha yalın bir anlatımla, kurallara uymama keyfiyetidir. Ancak, mevzuata uygun davranmak da yolsuzlukların olmayacağı anlamına gelmez. Yolsuzluk, mevzuat boşluğundan faydalanma şeklinde olabileceği gibi, nadiren de olsa kasıtlı mevzuat düzenlemeleriyle de yapılabilmektedir.

Hemen şu soru akla gelmektedir. Niçin kurallara uyulmaz? Kurallara uymak çok mu zor ki bazıları  bundan kaçınmaktadır? Bu soruların basit iki cevabı vardır. Ya gerçekten kurallar çok karmaşık ve zordur, dolayısıyla bunlardan kurtulmak gerekir. Ya da çok ciddi menfaatler böyle davranmayı teşvik etmektedir. Bunlardan biri veya her ikisi birlikte olabilmektedir. Yolsuzluğun nedenlerini dört ana başlıkta sınıflandırabiliriz.

  1- SOSYAL VE EKONOMİK NEDENLER

·        Hızlı nüfus artışı,
·        Hızlı ve çarpık kentleşme,
·        Ekonomik politikalardaki yanlış uygulamalar,
·        İşsizlik.   

2-SİYASAL NEDENLER

3-DEVAM EDEGELEN ALIŞKANLIKLAR

4- DİĞER NEDENLER

·        Etkili ve caydırıcı ceza verilmemesi veya olmaması,
·        Denetim mekanizmalarının yetersiz ve etkisiz kalması veya bırakılması,
·        Kamudaki ücret dengesizliği ve yetersizliği.

Yolsuzluk, toplumsal davranış bozukluğu olup, tedavi edilmesi gereken önemli bir sosyal hastalıktır. Gerekli mücadele yapılmadığında, maliyeti oldukça yüksektir. Yolsuzluğun sosyal ve ekonomik maliyetlerini ayrı ayrı değerlendirmek yararlı olacaktır.

-Yolsuzluğun ekonomik maliyeti:

Ekonomik kaynakların maksimum verimi elde edebilecek şekilde, en uygun(optimum) alanlarda değerlendirilmesi gerekmektedir. Bunu yapmadığınız veya yapamadığınız zaman, beklenen verimi sağlayamazsınız. Ekonomik kurallar ihlal edilmemelidir. Kural ihlali, sadece yürürlükteki mevzuata aykırı hareket değildir. Fiziksel, ekonomik, sosyal ve ahlaki kuralların tamamı bu kapsamda değerlendirilmelidir. Nasıl ki  ateşi çıplak elle tuttuğumuzda yanmak kaçınılmaz olur ise, aynen onun gibi ekonomik kural ihlali de beraberinde ciddi maliyetler getirecektir. İşte yolsuzluk, ekonomik kuralların ihlali sonucu, kaynakların uygun olmayan alanlara kaymasında ve verimsizleşmesinde önemli rol oynamaktadır. Yanlış ve uygun olmayan alanlara yatırımların yapılması, ihalelerdeki usulsüzlükler, istihdam problemleri, destekleme ve teşvik politikalarında karşılaşılan sorunlar, kredi verme ve bankacılık uygulamalarındaki yanlışlıklar örnek olarak hatırlatılabilir.

-Yolsuzluğun sosyal maliyeti:

Yolsuzluk, ahlaki ve manevi değerleri yok etmek suretiyle karşılıklı yardımlaşma ve dayanışma duygularını zedelemekte, kurulu müesseselere güveni zayıflatmaktadır. Böylece, devlet-vatandaş arasındaki ilişkiler bozularak,  toplumsal çürüme başlamaktadır.

Demokrasinin yeterince yerleşemediği, yönetimin merkezi bir anlayışla yürütüldüğü, hak ve özgürlüklerin tam anlamıyla kullanılamadığı, şeffaflığın az olduğu, kamuoyunun gereğince bilgilenemediği, kamunun ekonomide etkin ve hakim olduğu toplumlar, yolsuzluk olayları için uygun zeminlerdir.

Burada Alexis CARREL’in güzel bir sözünü hatırlatmak isterim. “...günah, eşyanın düzenine uymayı reddetmektir...”der. Evet, kanaatimiz odur ki yolsuzluk toplumsal bir günahtır. Buna mutlaka çözüm bulmak zorundayız.

Kalkınmanın temelinde toplumsal dayanışma ve bilinçli davranış mutlaka vardır. Hiçbir başarı yoktur ki arkasında gayret, sadakat, disiplin ve uyum olmasın. Hayatımızda tesadüfe yer yoktur. Belki, tevafuk dediğimiz uygun zaman ve zeminin oluşturulması söz konusudur. Bu dahi bir gayret ve becerinin sonucudur. İşte kalkınmak istiyorsak (ki istiyoruz) mutlaka disipline, dürüstlüğe, gayret ve beceriye ihtiyacımız vardır. Bunun yolu, yolsuzluğu önlemek ve temiz bir toplumdan geçer.

Yolsuzlukların önlenmesinde yararlı olacağı değerlendirilen bazı tespitler aşağıya sıralanmıştır.

• Suçların yasal tanımının, günün şartlarına uygun olarak, yoruma gerek kalmayacak açıklıkta yapılması,
• Etkili ve caydırıcı cezaların uygulamaya konulması,
• Suçu teşvik eden sosyal ortamların düzeltilmesi için gerekli ekonomik ve sosyal tedbirlerin alınması,
• Kamuda bağımsız ve etkin denetim sisteminin sağlanması, denetim sonuçlarının mutlaka değerlendirilmesi,
• Özel ihtisas mahkemelerinin kurulması,
• Kamu personelinin atama ve terfilerinde liyakatin ön planda tutulması,
• Yolsuzluğa karışmış olan kişi ve kuruluşların devlete iş yapmasının yasaklanması,
• Kamu kurumlarında işlerin düzenli, zamanında ve doğru yapılmamasından, yetkilerin kullanılmamasından ilgililerin sorumlu tutulması ve gerektiğinde soruşturulması,
• Dokunulmazlıkların sınırlandırılmasını ve yargının bağımsız çalışmasını temin edecek düzenlemelerin yapılması,
• Siyasetin her yönüyle açıklık içinde yapılmasını temin edecek düzenlemeler yapılarak, siyasilerin seçimlerde kullandıkları mali kaynakların ne olduğu ve temin yollarının kamuoyuna  açıklanması,
• Sistemin temel müesseselerine ve kamu yönetiminin adil olduğuna halkın inancının tazelenmesi, geleceğe umutla bakılması

sağlanmalıdır.

Medeni ve güçlü bir toplum olmamız, yolsuzluk hastalığımızı yenmemize, dürüstlüğü lafta değil, eylemde yaşamamıza bağlıdır.

TEK PARA BİRİMİ EURO’YA GEÇİŞİN
TÜRKİYE EKONOMİSİ ÜZERİNDEKİ OLASI ETKİLERİ

Dr. N.Zennur DİYARBAKIRLIOĞLU

Yüksek Denetleme Kurulu
Başdenetçi (YMM, MBA, Ph.D.)

Giriş

Tek paraya geçiş Avrupa Birliği’nin bütünleşme sürecinin son aşamasıdır. Bu aşama Avrupa Birliği açısından olduğu kadar, Dünya ekonomisi açısından da büyük önem taşımaktadır.

Euro’nun başarılı bir şekilde uygulanması, ekonomik birliğin yanı sıra Avrupa Birliği’nin nihai hedefi olan siyasi birliği gerçekleştirmesinde de önemli bir gösterge olacaktır.

Türkiye’nin Avrupa Birliği üyesi ülkelerle yoğun ekonomik, ticari ve mali ilişkiler içinde olması, Euro’yu Türkiye ekonomisinde çeşitli yönlerden etkili kılmaktadır.

1. Ekonomik ve Parasal Birlik ve Euro

Avrupa’nın ekonomik bütünleşme sürecinin son ve en kapsamlı aşaması olarak nitelendirilebilecek Ekonomik ve Parasal Birlik (EPB); malların, hizmetlerin, kişilerin ve sermayenin serbestçe dolaşımını ve üye ülkelerin ulusal paraları arasında tespit edilmiş sabit kurlar ve tek para biriminin kabulünü ifade etmektedir.

EPB’nin üçüncü aşaması olan Euro’ya geçiş dönemi 1 Ocak 1999–1 Ocak 2002  tarihleri arasını içermekte olup, bu dönemin sonuna yaklaşılmaktadır.

Euro’ya geçiş döneminin başlangıcı olarak belirlenen 1 Ocak 1999 tarihinde Euro kullanıma girmiş ve EPB’nin nihai aşamasına katılan üye ülkelerin ulusal para birimleri arasındaki değiştirme kurları kesin ve geri dönülmez şekilde belirlenmiştir. Avrupa Merkez Bankası, Euro’ya dayalı bir politika uygulamaya başlamış, Ecu sepeti ortadan kaldırılarak, bunun yerini bire bir esasına göre Euro almıştır. 1 Ocak 2002 tarihinden itibaren Euro kağıt ve madeni paralar dolaşıma girecek Parasal Birliğin son aşamasına katılan üye ülkelerin(1) banknot ve madeni paraları aşamalı olarak dolaşımdan çekilecek ve daha sonra tedavülden kaldırılacaktır.

Tek para politikasının temel hedefi, Euro Alanı’nda orta vadede fiyat istikrarının sağlanmasıdır. Avrupa Merkez Bankası’nın 13 Ekim 1998 tarihli toplantısında, fiyat istikrarı, Euro Alanı’nda “Harmonize Edilmiş Tüketici Fiyat Endeksi’nin (The Harmonised Price Index-HICP) orta vadede yıllık %2’nin altında artış göstermesi” olarak tanımlanmıştır.

2. Euro’nun Avrupa Birliği’ndeki Ekonomik Etkileri

Avrupa Birliğinde 1 Ocak 1999 tarihinde EPB’nin son aşamasının başlamasının reel ve mali sektör üzerinde oldukça önemli etkileri olmuştur.

Euro’nun tedavüle girmesi, Avrupa’da derin, geniş ve likit bir bütünleşmiş mali piyasanın oluşmasını sağlayacak ve bu piyasa Avrupa firmaları için çeşitli avantajlar oluşturacaktır. Euro Alanı’nda kur riskinin ve döviz kuru dönüştürmeleri ile ilgili işlem maliyetlerinin Euro’nun somut olarak kullanılacağı 1 Ocak 2002 tarihinden itibaren tümüyle ortadan kalkması ile AB Ülkelerinde uluslararası fiyat karşılaştırmalarının kolaylaşması, Birliğe üye ülkelerin mal ve hizmet piyasalarında rekabet gücünün artmasını  sağlayarak, Avrupa sermaye piyasasının gelişmesine katkıda bulunacaktır.

Üye ülkeler arasında kur riski taşımayan ticaret sonunda oluşan yeni rekabet koşullarında, genel fiyat düzeyinin aşağıya çekilmesinin talebi uyaracağı, bunun da firmaları daha fazla üretime yönelterek, hem Avrupa’da hem de uluslararası piyasalarda daha rasyonel bir kaynak dağılımına imkan sağlayacağı tahmin edilmektedir.(1)

Tek para sistemine tam olarak geçilmesi ile, Euro, ABD Doları ve Japon Yeni ile birlikte üçlü bir para sistemi oluşturacaktır. Avrupa para sistemi dışında olan bir çok ülke de Euro’ya bağlanacak ve buna göre döviz kuru politikasını belirleyecektir. Euro’nun istikrarlı olması, faiz votalitesinin düşük olması Avrupa Merkez Bankası’nın kredibilitesini arttıracaktır. Euro’nun tek bir para birimi olarak Avrupa Birliği’nde yürürlüğe girmiş olmasının Avrupa Birliği iç pazarında kur dalgalanmalarını ve kur riskini ortadan kaldırarak ve fon transferlerini ucuzlatarak büyümeye olumlu katkı sağlaması beklenmektedir(2). Ayrıca faiz oranlarında meydana gelecek bir düşüşün de bu büyümeye etkisinin olacağı düşünülmektedir.

Euro’ya geçiş, Euro alanında uygulanacak politikalar, üye ülkelerin üretim ve uluslararası ticaretteki paylarının yüksek olması nedeniyle, Dünya ekonomisini önemli ölçüde etkileyecektir.

1 Ocak 1999 tarihinden beri kaydi para olarak kullanılan Euro’nun etkileri AB üyesi ülkelerin yanı sıra, Birlik üyesi ülkelerle ekonomik ve ticari ilişkiler içinde bulunan gelişen piyasa ekonomilerinde de görülmektedir. Euro’nun gelişen piyasa ekonomileri üzerindeki etkileri, bu ülkelerin ticari ilişkilerinin payına, ticari işlemlerin yoğunluğuna, dış borçlarının büyüklüğüne ve döviz kompozisyonuna bağlı olarak değişkenlik göstermektedir. Euro’nun tedavüle girmesi ile Avrupa’da rekabetin artmasına paralel olarak  Avrupa Parasal Birliğinde istikrar sağlanması, orta vadede gelişen piyasa ekonomileri üzerinde etkili olarak, bu ülkelere çeşitli imkanlar sağlayacaktır

3. Euro’nun Türkiye Ekonomisine Etkileri

Türkiye AB’ye henüz üye olmamakla birlikte, Avrupa Birliği’nin tek para sürecine geçmesi ülkemizi yakından ilgilendirmektedir. Türkiye AB dışında gümrük birliğini gerçekleştiren tek ülkedir. Türkiye’de 1 Ocak 1996 tarihinde yürürlüğe giren gümrük birliği uyarınca, AB menşeli sanayi ürünlerine uygulanan gümrük vergileri ve kotaları kaldırılmış, rekabet, dış ticaret, standardizasyon gibi alanlarda uyum çalışmaları yapılmıştır. Ülkemizin dış ticareti ve banka işlemlerinde AB üyesi ülkelerin büyük bir paya sahip olması, AB ülkelerinde yaşayan Türklerin milyonlarca Mark tutarındaki tasarruflarını T.C. Merkez Bankası nezdinde tutmaları, Türkiye’ye Avrupa’dan gelen turist sayısının giderek artış göstermesi, son beş yılda doğrudan yabancı yatırımların yaklaşık %60’nın Avrupa’dan gelmesi Parasal Birliğin Türkiye açısından önemini arttırmaktadır. Türkiye ile AB arasındaki ekonomik ilişkilerin yoğunluğu, AB ülkeleri ile yapılan ticaretin büyüklüğü gibi göstergeler, parasal birliğin Türk ekonomisi üzerinde yaratacağı etkilerin önemli düzeyde olacağını yansıtmaktadır.

3.1. Euro’nun  Türkiye’nin Reel Sektörü ve Dış Ticaretine Etkileri

Euro Alanı’nda kur riskinin ve işlem maliyetlerinin 1 Ocak 2002 tarihinden itibaren tamamen ortadan kalkması, çeşitli sektörlerin rekabet gücünü arttıracaktır. Avrupa piyasalarında rakip firmaların sayısı artarken, maliyetlerin azalması veya ürün fiyatlarında yapılan yeni ayarlamalar, ürün standartlarında ve müşteri hizmetlerindeki gelişmeler, Avrupa’ya ihracat yapan gelişmekte olan ülkelerin firmalarının, Euro Alanı’nında artan rekabet ile karşılaşmalarına neden olabilecektir. Türk firmaları orta vadede, artan rekabet ortamında pazar paylarını korumak ve/veya arttırmak için Avrupa firmaları ile ortaklık kurma veya birleşme yoluna gideceklerdir.

Türkiye’nin ticaretinde ve mali işlemlerinde Euro’nun giderek daha fazla kullanılmaya başlanması ve döviz riskinin ortadan kalkması, Avrupalı yatırımcıları Türkiye’de daha fazla yatırım yapmaya teşvik edecektir(1)

Parasal Birliğe katılan ülkelerin bankalarının kısa  vadede Euro Alanı içinde faaliyetlerini yoğunlaştıracağı, uzun vadede ise Euro Alanı’nda artacak rekabet nedeniyle faiz oranlarının düşmesi ve kar marjlarının daralması nedeniyle bankaların ve diğer mali sektör yatırımcılarının portföylerini ve getirilerini arttırma amacıyla Euro Alanı dışındaki piyasalara yönelecekleri tahmin edilmektedir.

Euro’nun diğer paralar karşısındaki seyri, dış ticaretinin %50’ye yakınını Euro Alanı’ndaki ülkelerle yapan ülkemizin dış ticaretini etkileyecektir. Euro’nun uluslararası piyasalarda değer kazanması, Euro Alanı’nda yapılan ihracattan elde edilen gelirlerde artış, ithalat giderlerinde azalma sağlayacak, Euro’nun değer kaybetmesi halinde ise aksi durum meydana gelecektir.

Euro Alanı’ndaki ülkelerde uygulanacak para ve maliye politikalarının etkisi ile faiz oranlarının düşmesi, yatırımların artması ve büyümenin hızlanması beklenmektedir. Bu beklentilerin gerçekleşmesi halinde, AB ile Türkiye’nin arasındaki dış ticaret ve diğer ekonomik ilişkilerin önemi ve büyüklüğü dikkate alındığında, Türkiye’nin bu gelişmelerden olumlu etkileneceği, Türk firmalarının Avrupa pazarlarına olan ihracatlarını arttırmalarında etkili olacağı beklenmektedir.

Parasal birliğe geçişle, Euro Alanı’ndaki ekonomik büyüme paralelinde bu ülkelerin milli gelirinde sağlanacak artışın, Birlik dışındaki ülkeler açısından ticareti artırıcı bir etkide bulunması halinde, Türkiye’nin söz konusu durumdan yararlanabilme derecesi temel olarak(2);

·        Türkiye’deki makroekonomik ve siyasi istikrar,
·        Türk firmalarının rekabet güçlerini artırabilmek için uygulayacakları stratejiler,
·        Euro Alanı’nda uygulanacak politikalar,
·        Euro’nun uluslararası mali ve ticari işlemlerde kullanılacak bir değişim aracı olabilme derecesi,
·        Euro’nun uluslararası piyasalarda ABD doları ve Japon yeni gibi para birimleri karşısındaki istikrarı,
·        Euro Alanı ülkelerinin Türk ihraç mallarına karşı olan talep esneklikleri,
·        Euro Alanı ülkelerinin ekonomik büyümelerinin dış ticaret esnekliği,

gibi faktörlere bağlı olacaktır.

3.2. Euro’nun Türk Bankacılık Sektörüne Etkileri

1 Ocak 1999 tarihinden beri kaydi para olarak kullanılan Euro, bankacılık sektörünü yakından etkilemektedir.  Euro’nun kullanımı ile sisteme girişlerin fazlalaşması ve bunun rekabet etkisi ile piyasa kurallarına daha fazla uyum sağlanacaktır. Bankacılık sisteminde bu şekilde liberalleşme akımının giderek artması ile bankacılıkta finansal istikrarın artması, müşterilerin yararına olacaktır.

Euro Türkiye’de uygulanan döviz kuru ve para politikalarını etkileyecektir. T.C. Merkez Bankası döviz kuru belirlemelerinde ABD Dolarının yanı sıra Euro’yu da dikkate alacak, Euro’nun rezerv para olma özelliği arttıkça, T.C. Merkez Bankası’nın döviz rezervleri içinde Euro’nun payı artacaktır.

Euro’nun kullanımı bankacılık sisteminde bilgi teknolojisinin etkin ve geniş bir alanda kullanımını zorunlu kılacak, bilgi teknolojisini kullanamayan bankalar gelişmiş bankacılık hizmetlerini yapamayacak veya bu hizmetleri daha maliyetli olarak yerine getireceklerdir. Bankacılık sisteminde teknolojik alt yapının güçlenmesi, rekabetin artması, bankaların güçlü yönetim kademeleri ile çalışmasını zorunlu kılacaktır.

Kredi piyasası ve kredi kullandırımlarında bankalar ile banka dışı diğer kredi kurumları arasında artan rekabetin bir sonucu olarak, menkul kıymetleştirme ve aracılık dışı faaliyetlerde meydana gelecek artış, bankalarca kullandırılan kredilerin hacmindeki artış hızını azaltıcı yönde etkileyebilecektir(1). Euro’nun uygulamaya girmesi ile bankalardaki faiz oranlarının düşmesi, bunun yatırımcıları diğer yatırım araçlarına yöneltmesi sonucunda, bankaların pasifindeki mevduatların payının azalacağı beklenmektedir

3.3. Euro’nun Türk Sermaye Piyasasına Etkileri

Euro’nun uluslararası işlemlerde kullanılma oranı, Euro Alanı dışında kalan ülkelere yönelik sermaye hareketlerini, bu ülkelerin borçlanma politikalarını ve döviz rezervlerinin bileşimini etkileyecektir

Menkul kıymet piyasalarında işlem maliyetlerinin azalması, bu piyasaların derinlik ve likiditesinin artması, katılımcı sayısının çoğalması ve bu piyasaların daha etkin çalışması, Euro Alanı dışındaki yatırımcıları ve menkul kıymet ihraç eden kurumları AB menkul kıymet piyasalarına yöneltmektedir. Euro tahvil piyasasının derinleşmesi, likiditesinin artarak dinamizm kazanması ile bu piyasalar, Türk kamu ve özel kesiminde tahvil ihraç edenlerin daha fazla yararlanabilecekleri bir piyasa olacaktır. Ülkemizin Avrupa sermaye ve para piyasasından temin ettiği finansmanlar nedeniyle, dış borç stokunun önemli bir bölümü Avrupa para birimlerinden oluşmaktadır. Euro’ya geçiş ile Euro cinsinden borçlanmanın maliyeti nispeten azalabileceğinden, Euro Alanı’ndaki piyasalardan yapılacak borçlanma miktarı artabilecektir.

Euro’nun kullanımı ile kur riskinin azalması, yatırımcıları Euro Alanı’ndaki ülkelerin ihraç ettiği daha risksiz kamu ve özel sektör tahvillerine yöneltecektir. Yatırımcıların getirilerini çeşitlendirme yaparak arttırmaya çalışacakları beklenmektedir.

3.4. Euro’nun Türkiye’nin  Dış Borçları Üzerindeki Etkisi

Avrupa ülkeleri tarafından ihraç edilecek Euro cinsinden kağıtlar, kur riski taşımadığı için, ihraç eden ülkenin kredi notu önem kazanacaktır. Parasal Birliğe geçilmesi ile birlikte üye ülkeler Euro cinsinden borçlanmaya başlayacaklar, bu durum Euro cinsinden ihraç edilen menkul kıymetlerin likiditesinin artmasına, dolayısıyla alış ve satış fiyatları arasındaki farkın daralmasına neden olacaktır. Böyle bir gelişmenin Türkiye’nin borçlanma maliyetini düşüreceği tahmin edilmektedir.

Türkiye’nin dış borçları ağırlıklı olarak ABD Doları ve Japon Yeni’nden oluşmaktadır. Euro ile bu kompozisyonun değişmesi beklenebilir. Çünkü Euro AB içinde mali piyasaların bütünleşmesini sağlayacak, işlem ve borçlanma maliyetlerini düşürecek; bu da Türkiye gibi ülkelerin, derinliği ve likiditesi artacak Avrupa mali piyasalarından daha ucuza ve daha kolay borç bulmasına yarayacaktır(1).

Euro’ya geçişin Türkiye’nin dış borç stoku ve dış borç servisine önemli etkileri olacaktır. Dış borç stokunun ABD Doları cinsinden takip edilmesi ve Euro cinsinden stok rakamının ABD Dolarına dönüştürülmesi durumunda, Euro’nun değerinin ABD Dolarına karşı artması dış borç stok rakamını arttıracak, ABD Dolarının Euro karşısında değer kazanmasının dış borç stok rakamını azaltıcı bir etkisi  olacaktır. Euro’ya geçişin getireceği bir yarar da, dış borçların izlenme ve muhasebe işlemlerinde bir standart oluşturmasıdır.

Sonuç

1 Ocak 1999 tarihinden itibaren kaydi para olarak kullanılan, 1 Ocak 2002 tarihinden itibaren dolaşıma girecek olan Euro, Türk ekonomisini çeşitli yönlerden etkileyecektir.

Euro Alanı’nda tek paranın kullanımı sonucunda ekonomide beklenen olumlu gelişmelerin gerçekleşmesi halinde, parasal birliğin Türk ekonomisinin de büyümesinde olumlu etkisi olacaktır.

Uluslararası ticaretle uğraşan pek çok Türk şirketinin varlık ve yükümlülüklerinde Euro’nun payının giderek artan bir seyir izlemesi, Euro’nun Türkiye için önemini arttırmaktadır. Euro’nun ülkemiz için bu kadar önemli olması nedeniyle, ülke ve şirket düzeyinde risk yönetiminin yapılması gerekmektedir.

Avrupa Merkez Bankası’nın en önemli hedefi fiyat istikrarıdır. AB’ye katılmayı hedefleyen ve AB üyesi ülkelerle yoğun ilişkileri olan Ülkemizde ekonomik istikrarın sağlanmasına yönelik önlemlerin alınması, enflasyon hızının  ve bütçe açıklarının Maastricht Kriterlerine uyum sağlayacak seviyelere indirilmesi halinde, Türkiye Euro’nun getireceği avantajlardan yararlanma imkanına erişebilecektir.

Yararlanılan Kaynaklar

ŞAHİNTEPE,Aslı , “Avrupa Para Birliği Ve Euro”,T.İş Bankası A.Ş.,

                                Mayıs 2000.

ERÇEL,Gazi ,         “Türkiye Açısından Euro’nun Rolü” 6.Uluslar arası

                                Finans Ve Ekonomi Formu ,T.C.Merkez Bankası,

                                9 Kasım 2000.

TÖRE,Nahit,         “Ekonomik Ve Parasal Birlik’in Türk Ekonomisi Üzerindeki Muhtemel  Etkileri Neler Olabilir?”

                               Güncel Avrupa, Avrupa Komisyonu Temsilciliği,

                              Eylül-Aralık 1998.

...................           Euro El Kitabı,TC Merkez Bankası,18-22 Ekim 1999.

........................      Euro ile İlgili Gelişmeler Ve Türkiye’ye Yansıması,

 T.C.Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı Euro Komitesi,   Nisan 2000.

SICAK PARA VE ŞUBAT KRİZİ
 (NOMİNAL PROGRAMIN KAÇINILMAZ REEL SONUCU)

Mehmet Selim BAĞLI

Yüksek Denetleme Kurulu
Denetçi Yardımcısı

Giriş

Gelişmekte olan ülkelerin temel sorunu, kalkınmak için gerekli olan sermayenin yetersizliğidir. Kalkınma yolundaki tüm ülkeler ulusal sermayenin yanında uluslararası sermayeye de ihtiyaç duymaktadırlar. Gelişmekte olan ülkelerin sermaye temin etmek için hızla borçlanması, genellikle; a) finansal serbestleşme programı sonrasında veya b) nominal döviz kurunun belli bir kurala,bir çizelgeye göre belirlenmesi sonrasında olmaktadır. Yabancı para girişi sterilize edilmemişse; parasal genişlemeye, talep artışına, enflasyonun yükselmesine, yerli paranın reel değer kazanmasına ve ithalat talebinde tırmanışa neden olmaktadır. Yabancı para girişinin (dış borçlanmanın) sürdürülmesi, uygulanan programın sürdürülebilirliğine bağlıdır (1). 

Uluslararası sermaye hareketleri içinde mobilitesi en yüksek olan kısa süreli sermaye hareketleri (Sıcak Para);

- Döviz kuru,
- Sermaye hareketlerine konulan kısıtlamalar ve
- Faiz oranlarındaki değişiklikler

bakımından çok hızlı hareket eden bir karaktere sahiptir. Gelişmekte olan ülkelere yönelik sermaye hareketleri, uluslararası faiz farklılıklarına karşı aşırı duyarlıdır.

Parasal Program(lar) ve Kriz

Sözü edilen duyarlılığın gereği olarak, Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (KKBG)’nin yüksek olması ve kamu açıklarının borçlanmayla finanse edilmesi nedeniyle yüksek seviyelerde seyreden reel faiz oranları sıcak paranın Türkiye’ye yönelmesinde güçlü bir etkendir. DPT hesaplamalarına göre hazine bonosu getirileriyle sıcak para akımları arasındaki korelasyon % 95’tir (2).

Yeterli kurumsal ve yapısal düzenlemelerle istikrarlı bir makro ekonomik yapının olduğu ortamda, güçlü ve etkin işleyen bir bankacılık sisteminin varlığı finansal liberalizasyon dolayısıyla sıcak para akımlarını ulusal çıkarlar lehine çevirebilir. KKBG’nin  yüksek olduğu, bankacılık sisteminin güçlü olmadığı ve istikrarlı makro ekonomik yapıyla birlikte yeterli kurumsal/yapısal düzenlemelerin gerçekleşmediği bir iktisadi ortamda sıcak para akımlarının uzun vadede sadece kriz doğurduğunu Güneydoğu Asya, Rusya, Arjantin ve Türkiye krizleri ispat etmiştir (3).

Türkiye’ye yönelik doğrudan yatırımlar ve portföy yatırımları 1988 yılından itibaren önemli bir ivme kazanmıştır. 1988-99 arasında 7 milyar ABD Doları civarında doğrudan yabancı sermaye gelmiş ve bunun yıllık ortalama miktarı 395 milyon Doları bulmuştur. Buna karşın 1991, 1994 ve 1998’de negatif bakiye veren kısa vadeli sermaye girişleri yılda ortalama olarak 2,9 milyar Dolar civarındadır (4).

1990’lı yılların ortalarına kadar ülke ekonomisinin büyümesini sağlayan ana faktörlerden biri haline gelen sıcak para akımları; Hazine’nin iç borçlanmayla mali fonları emmesi sonucu özel sektörün yegane işletme sermayesi haline gelmiştir. 1995’ten itibaren  finansal sorunlar nedeniyle Türkiye’ye yönelen sermaye akımları reel sektör yerine Hazine’ye yönelmiştir. Çünkü halen en yüksek getiri ve en az riskli finansal araç olan hazine kağıtları Devlet İç Borçlanma Senetleri (DİBS); DPT’nin “24 Yıllık Ekonometrik Çalışma” adlı etüdüne göre mevcut yetersiz ulusal tasarrufların uluslararası sermayedarın eline geçmesine neden olmaktadır. DPT hesaplamalarına göre, 100 birimlik sıcak para girişi yerli tasarrufun 42 birim azalmasına yol açmaktadır.

Türkiye’deki iktisadi krizlerin temel nedeni kamu finansman açığının çözülememesidir. 1980’de tam rekabet ortamı oluşturulmadan liberal politikalara yönelen devlet, liberal politikaların ağır siyasi/sosyal maliyetine karşılık popülist uygulamaları seçmiştir. Mali piyasalardaki tekelleşme, kamu giderlerini iç borçlanmayla finanse etme bu dönemin temel özelliği olmuştur. 1980’den bu yana ülke ekonomisinin uğradığı tüm krizlerin asıl nedeni, kamu gelir ve giderleri arasındaki makasın giderek açılmasıdır (5).

1989’dan itibaren uygulanan yüksek faiz–düşük kurla desteklenen kısa vadeli sermaye (sıcak para) girişine dayalı borçlanma politikası ekonomideki kırılganlığı artırıp krizlere ortam hazırlamıştır.   Faiz oranlarının kamu açıkları nedeniyle yükselmesi ve yurt içi faiz oranlarının yabancı piyasalara oranla yüksek tutulması, kısa vadeli spekülatif sermaye girişlerini hızlandırmıştır. Bu gelişme, döviz kurlarının baskı altına alınmasıyla desteklenmiş ve sonuçta ithalat cazip hale gelirken, ihracat olumsuz yönde etkilenmiştir. Bu gelişmeler dışında 32 sayılı Kararname’de yapılan değişiklikle mali piyasalarda gerçekleştirilen liberalizasyon sonucu; kamu yönetiminin faiz oranları, para arzı ve döviz kurunu belirlemede sahip olduğu etkinlik gerekli kurumsal ve hukuki alt yapı oluşturulmadan kaybedilmiştir. Kamu finansman açığının giderek büyümesi karşısında yapılan finansal liberalleşme sonucu, döviz, para ve sermaye piyasaları spekülatif sermaye hareketlerinin egemenliğine geçmişlerdir (6).

1990’dan sonra mali disiplinin giderek bozulması devleti sürekli borçlanmaya itmiştir. Yurtiçi tasarrufların yetersizliği ve kamunun sürekli piyasadan borçlanma gereği ülke içi fonların reel sektöre gitmesini engellemiştir.1990’lı yılların ortalarına kadar dışarıdan sermaye geldiği sürece ekonomi büyümüş, ama sermaye girişi durduğu andan itibaren küçülme süreci başlamıştır. Çünkü piyasada özel sektörü finanse edecek tek kaynak dış sermaye haline gelmiştir. Türkiye’ye, finansal liberalizasyona gittiği tarihten bu yana gerek doğrudan, gerek portföy yatırımı olarak 42,3 milyar ABD Doları tutarında yabancı sermaye girişi olmuş; 60 milyar ABD Doları dış kredi kullanımına karşın, 65 milyar ABD Doları kadar da borç ana-para ve faiz ödemesi gerçekleşmiştir. Aradaki fark ihracat ve işçi gelirleri ile sıcak para girişleriyle kapatılmadığı için iç borçla dış borç döndürülmeye çalışılmıştır. Türkiye’ye yönelik sıcak para akımlarının büyük bir kısmı yabancı spekülatörlerin portföy ayarlamalarından ziyade ülkedeki ağırlıklı olarak kurumsal yatırımcıların (başka bankalar) yurtdışından borçlanarak Türkiye’ye getirdikleri fonları ifade etmektedir (7).

Yetersiz tasarrufa sahip olmamıza karşın, mevcut tasarrufları sürekli emen bir kamu sektörü, faizlerin yükselmesine ve enflasyonun kronikleşmesine neden olmuştur. Kamu finansman açığı arttıkça Hazine piyasalarda daha etkin olmakta, yani crowding–out mekanizması daha da güçlenmekte bununla birlikte talep (Hazine’nin fon ihtiyacı) arzı (mevcut ulusal tasarrufu) aştığı için faizler yükselmekte borçların vadesi kısalmaktadır.

Türkiye’de finansal liberalizasyonla geliştirilmesi düşünülen mali piyasalar için, Devlet İç Borçlanma Senetleri (DİBS), başta geliştirici, teşvik edici bir araç olarak kullanılmıştır. Faiz serbestisinde tasarrufları artırıp mali piyasalara derinlik kazandırmak amacıyla DİBS araç olarak düşünülmüştür. Bu uygulama, mali disiplini bozduğu gibi mali piyasaların serbest piyasa şartlarında çalışıp, derinleşip/gelişmesini de engellemiştir (8).

Finansal piyasaların göreceli olarak küçük olduğu, 140 milyar ABD Doları tutarında bankacılık sektörü finansal kesimin en büyük belirleyicisi olduğu halde bankaların toplam bilançosunun %50’si kadar iç borçlanmaya gitme zorunluluğu, piyasalar üzerinde ciddi bir baskı unsuru olarak reel faizleri yükseltmektedir (9).

57. Cumhuriyet Hükümeti’nin uygulamaya çalıştığı ekonomik istikrar programı IMF ile 24 Aralık 1999 tarihinde imzalanan stand-by anlaşması ile yürürlüğe konulmuştur. Türkiye’nin, yabancı piyasalardaki kredibilitesini artırarak, borçlanmada büyük oranda yurt içi kaynaklara başvurma zorunluluğundan kurtularak, faiz ve enflasyon oranlarını düşürmek ve borçlanmanın yarattığı mali baskıyı gidermek için taze kaynak bulmaya yönelik istikrar programı; kamu finansman açığına kalıcı ve reel çözümler bulmaktan ziyade, dış borçlanmaya ağırlık vererek iç borç dinamiğini makul düzeye indirmeye yönelikti (10). İç borcun mutlak anlamda yüksek olmadığı halde (Borç/GSMH=%42 ile Türkiye Avrupa’nın en düşük oranlı ülkeleri arasındadır) vadesinin kısalığı ve mali piyasaların sığlığı nedeniyle maliyetlerinin dünya piyasa fiyatlarının çok üstünde oluşu hükümeti böyle bir tercihe yöneltmiştir.

Temel sorun; eksik olan ülke tasarrufunun kamu sektörünce cömertçe harcanması olduğu halde, asıl sorun yerine sorunun sonuçları olan enflasyon ve faize hedeflenmiş bir istikrar programının başarılı olma şansı baştan olamaz. Kamu sektörü gelir–gider dengesini sağlamaya yönelik olmayan hiçbir politikanın başarı şansı bu güne kadar olmamıştır. Yukarda belirtilen şartlarda hazırlanan istikrar programını irdelediğimizde, kalıcı yapısal sorunların nominal sonuçlarını nominal politikalarla ortadan kaldırmaya yöneldiğini görüyoruz.

Türkiye’de faizlerin yüksek olmasının asıl nedeni, kamu finansman açığıdır. Mali sistem, tasarruf yetersizliği ve kronikleşmiş enflasyon nedeniyle gelişip derinleşmediği halde, Hazine sürekli olarak mali sistemden fon talep etmekte; bu da, faizleri yükseltmektedir. Aynı şekilde mali sistemi zorlayan Hazine baskısı karşısında Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası (TCMB) mali sistemi nominal olarak büyütmek zorunda kalmaktadır. TCMB’nin mali sistemi nominal olarak büyütmesi; ya emisyon, ya da piyasadan döviz alarak, piyasaya TL sürmesiyle olur. Birinci şık, enflasyonist olduğu halde; ikinci şık, yeterli rezerve ihtiyaç duymaktadır. Yeterli rezerv ya ihracatın ithalatı aşması ya da yurt dışından borçlanarak sağlanabilir. Ülke dış borç bulabildiği sürece mali piyasalardaki sıkışma giderilmekte, ama dış borç kesildiği anda gerilim daha da artarak devam etmektedir (11).

Devlet finansman açığını gidermediği sürece, hem enflasyon hem de faiz oranları yüksek kalmaya mahkumdur. Kamu kesimi dışarıdan borçlanmadığı için ülkede yerleşiklerden borçlanmaya yönelmiş, ama ülke içi fonlar da yetersiz kalınca, ülkede yerleşiklerin dış piyasalardan borçlanarak elde ettiği fonları kamuya borç olarak vermesi yoluna gidilmiştir. Yerleşik kapitalistler dışardan düşük maliyetle aldığı fonları devlete pahalıya borç vermeye başlamışlardır. Ancak sistemin çalışması