Değişen Devlet Anlayışı ve Özelleştirme:

1980’li yıllardan itibaren baş döndürücü teknolojik gelişmelerle birlikte, dünyanın ekonomik ve siyasi görünümü de hızlı bir değişim sürecine girmiştir. Bu sürece; küreselleşme, demokratikleşme ve özü itibariyle teknik bir işlem ve iktisadi politika aracı olan özelleştirme sözcükleri damgalarını vurmuştur. Ekonomik ve siyasal nedenlerle 1980’li yıllara kadar hemen bütün ülkelerde kamulaştırmaların yanında, münferit uygulamalar olarak özelleştirmeler de söz konusu olurken, 1980’li yıllardan bu yana özelleştirme, gerek gelişmiş, gerekse azgelişmiş ülkelerin gündemindeki en önemli konu haline gelmiş, kamu kesimi borçlanma gereğinin azaltılmasından, demokratikleşmeye kadar bir çok sorunun çözümü bu sözcüğe endekslenmiştir.

Kamu kesiminin ekonomi içindeki ağırlığının artması ve buna bağlı olarak kamu maliyesinin de ayrı bir disiplin olarak gelişmesi 1929 yılındaki büyük kriz sonrası yıllara denk gelmektedir. 1929 büyük ekonomik kriz döneminde krizi atlatmak ve ekonomiyi yeniden canlandırmak için o güne kadar yaygın anlayış olan klasik iktisat sorgulanmış ve Keynesyen yaklaşım mali politika olarak kullanılmaya başlanmış, bu politikalar doğrultusunda, devletin iktisadi yaşamdaki rolü ve ağırlığı artmıştır.

Devletin bu dönemde artan biçimde iktisadi yaşama girmesinde yaşanan iki büyük dünya savaşının da etkisi olmuştur. Savaş dönemlerinde genişleyen devletin, barış dönemlerinde kabuğuna çekilmesi kısa sürede mümkün olmamakta ve hiç bir zaman da savaş öncesi dönemdeki boyutlarına gerilememektedir.

II. Dünya Savaşı sonrası dönemde devletin ekonomik yaşamdaki rolünü arttıran diğer bir etmen de değişen devlet anlayışıdır. Savaş sonrası insan hakları kavramındaki gelişmeler, Roosevelt'in yoksulluktan kurtulma özgürlüğünü de kapsayan ünlü 4 özgürlük mesajı, 1941 tarihli Atlantik Belgesinde ifade edilen savaş sonrası kurulacak yeni düzenin hedefleri arasında, insanın temel özgürlükleri ile birlikte ekonomik ilerleme ve sosyal güvenlik yönünde gelişme dileğinin de yer alması, ikinci kuşak insan hakları diye tanımlanan ekonomik ve sosyal hakların Birleşmiş Milletler bildiri ve sözleşmelerinde, giderek ülkelerin anayasalarında yer alması sosyal devlet anlayışını gündeme getirmiştir. “Sosyal refah devleti” olarak ifade edilen bu anlayışın hakimiyeti sonucu kamu ekonomik kuruluşları, gerek sayısal gerekse ulusal hasılalardaki oransal pay olarak önemli büyüklüklere ulaşmışlardır.

1950 ve 1970 yılları arasındaki dönemde Batılı ülkeler iktisadi büyüme ve gelişme açısından en parlak yıllarını yaşamışlar, bu ekonomik gelişme, sosyal devlet anlayışının yaşama geçirilişinin maddi olanaklarını sağlamıştır. Bu süreçte, Asya ve Afrika’da klasik sömürgeciliğin tasfiyesiyle oluşan yeni ulus devletler ile diğer gelişmekte olan ülkelerin, hızlı kalkınma arzuları ve ulusalcı yaklaşımları, dönemin devletçi iktisat politikalarıyla çakışmış, söz konusu ülkelerin tamamına yakınında "kalkınma iktisadı" kuramları çerçevesinde “ithal ikameci sanayileşme” stratejisi başlatılmıştır.

Dönemin en karakteristik özelliklerini, yüksek oranlı iktisadi büyüme, istikrarlı bir ekonomi ve sürekli genişleyen kamu kesimi oluşturmuştur. Bu olumlu atmosfer içinde hiç bir hükümet kamu harcamalarını kısmayı ve kamu kesiminin büyümesini sınırlamayı düşünmemiş, doktriner olarak da kamu sektörünün büyümesine itirazlar olmamıştır.

1970’li yılların ortalarına kadar devam eden bu süreçte, özellikle gelişmekte olan ülkelerde, KİT’ler kalkınma politikalarının uygulanmasında önemli bir araç olarak kullanılmış, bu ülkelere gelişmiş ülkelerden teknoloji transferleri ve sermaye hareketleri ağırlıklı olarak KİT’ler üzerinden gerçekleştirilmiştir. Böylece KİT’lerin ürettiği katma değerin GSYH’daki payı 1980'’i yılların başında, sahra altı Afrika ülkelerinde %17, Latin Amerika ülkelerinde %12 Asya’da ortalama %15 gibi büyüklüklere ulaşmıştır.

1970’li yıllardan itibaren ortaya çıkan kriz, gelişmiş ülkelerde kar oranlarında ve milli gelirin büyüme hızında düşüşle birlikte, artan enflasyon ve işsizlik oranlarıyla kendisini göstermiştir. Bu süreçle, petrol fiyatlarındaki yüksek oranlı artışların çakışması, gelişmekte olan ülkelerin ithal ikameci sanayileşme stratejisinin yapısal çelişkilerinden ve uygulama biçiminden doğan sorunları arttırmış, ortaya çıkan ödemeler bilançosu dengesizlikleri ve üretim darboğazları, gelişmiş ülkelerden yoğun kredi akışı ile aşılmıştır. Sanayileşmiş ülkelerdeki daralma nedeniyle biriken atıl fonların, gelişmekte olan ülkelere düşük, fakat değişken faizli krediler şeklinde akması, bu ülkelerin 1980’li yıllarda girdiği borç krizine ve Dünya Bankası ile İMF yönlendirmelerinde yapısal dönüşüm politikalarına giden sürecin başlangıcını oluşturmuştur.

1970'li yıllarda başlayan ekonomik krizle birlikte Keynes'çi politikalar, kamu müdahaleciliği ve kamu girişimciliği ciddi bir biçimde sorgulanmaya başlanmıştır. İngiltere, Amerika ve Japonya'nın da aralarında bulunduğu belli başlı gelişmiş ülkelerde Klasik iktisadın yeniden yorumlanmasına yönelik iktisadi ve siyasi düşünce hareketleri gelişmiş ve bu hareketler muhafazakar iktidarların ideolojisini oluşturmuştur.

Keynes sonrası Klasik iktisadın yeniden yorumlanması ile ortaya çıkan bu ekollerin başlıcaları, monetarizm, neo-liberaller, arz yönlü iktisat teorisi, yeni muhafazakarlar, rasyonel beklentiler teorisi olarak sıralanabilir. Bu ekollerin tamamı, farklı yoğunlukta olmalarına rağmen, krizi, serbest piyasa mekanizmasının sağlıklı olarak işlemesini engelleyen unsurların varlığına bağlamışlar, bu bakımdan en büyük engeli de, iktisadi organizasyon içindeki yeri ve rolü genişleyen, büyük bir müdahale potansiyeli olan devlet olarak görmüşler, krizden kurtulmanın yolunun ise, serbest piyasa mekanizmasına tekrar işlerlik kazandırılması, bu çerçevede devletin ekonomik yaşamdaki yerinin ve rolünün daraltılması olduğunu savunmuşlardır. Özelleştirme bu düşünce akımlarının ileri sürdüğü görüşlerin hayata geçirilmesini sağlamak için kullanılan bir iktisat politikası vasıtası olarak gündeme gelmiştir. Neo-liberal politikaların makro ekonomik boyutu, devlet kararlarının ekonomi üzerindeki etkisinin minimize edilmesini öngörmektedir. Mikro ekonomik boyutu ise özelleştirme, serbestleştirme, vergi, istihdam ve endüstri politikalarını içermektedir.

Özelleştirme, iktisadi organizasyonlarını rekabete dayalı serbest piyasa mekanizmasının kurallarına göre işleten gelişmiş ülkelerde, devletin iktisadi yaşamdaki rolünü azaltmak ve özel sektörün dinamizminden yararlanarak, kaynak kullanımında etkinliği arttırmak için kullanılan bir politika aracı olarak görülürken, yıllarca korumacı piyasa koşulları içinde, ithal ikameci modelle sanayileşmeye çalışan gelişmekte olan ülkeler için, bütün bir ekonomik yapının yeniden şekillendirilmesinin aracı olarak görülmüştür.

Özelleştirme (privatization) sözcüğü ilk defa 1983 yılında Webster’s New Collegiate Dictionary’nin 9. baskısında yer almış ve “özel hale getirmek, sınai veya ticari hayattaki denetim ve mülkiyeti, kamu kesiminden özel kesime aktarmak” olarak tanımlanmıştır. Sözcüğün ilk kullanılışı ise, Peter F. Drucker’ın 1969 yılında basılan “The Age of Discountinuity” isimli eserinde “reprivatization” şeklinde olmuş, 1976 yılında ise Robert W. Pooe bu terimi, “privatization” olarak kısaltmış ve “Reason Foundation” isimli çalışmasında kullanmıştır.

Özelleştirme ilk defa 1979 yılında İngiltere’de Muhafazakar Partinin seçim manifestosunda yer almış, ilk özelleştirme uygulamaları da (Şili uygulaması hariç tutulacak olursa) yine İngiltere’de Muhafazakar Parti döneminde gerçekleştirilmiştir. Daha sonra Kasım 1980’de ABD’de başkanlık seçimlerinin Ronald Reagan tarafından kazanılması ile uygulama dünyaya ihraç edilir hale gelmiştir.

Özelleştirmeyle ilgili olarak sayısız kitap, makale vb. yayınlanmış olup, bunların hemen tamamında ortak olan noktalar tanımına ve uygulama yöntemlerine ilişkindir. Özelleştirme dar ve geniş anlamlı olarak tanımlanmaktadır.

Özelleştirme dar anlamıyla, “mülkiyeti ve yönetimi kamuya ait olan iktisadi üretim birimlerinin özel sektöre devri” olarak tanımlanmaktadır. Bu devir, genel olarak ya iktisadi birime ait hisse senetlerinin halka arzı yoluyla ya da iktisadi birimin bir bütün olarak (blok satış) kişi ya da kurumlara satışıyla gerçekleşmektedir. Bu çerçevede, tarihin çeşitli dönemlerinde hemen her ülkede, kamu mülkiyetindeki birimlerin, özel sektöre devri söz konusu olduğu halde, bu devirlerden hiç birisi “özelleştirme” olarak adlandırılmamıştır. Özelleştirme, basit bir mülkiyet veya yönetim transferinin ötesinde, bütün bir iktisadi organizasyonu, serbest piyasa mekanizmasına göre işleyen yapıya kavuşturmak ve bunun için gerekli dönüşümü sağlamaktır. Bütün bu unsurlar ise özelleştirmenin geniş anlamda tanımında yer almaktadır.

Geniş anlamda özelleştirmede, mülkiyet devrinin yanı sıra, bu tür kuruluşların özel kesime kiralanması, kamu kesimi tarafından üretilen mal ve hizmetlerin finansmanının özel kesimce sağlanması, yönetimin özel kesime devri, mal ve hizmet üretimindeki kamusal tekellerin kaldırılması ve kurumsal serbestleşme de özelleştirme kavramı içinde yer almaktadır.

Bu çerçeve içinde özelleştirme bir bütün olarak devletin iktisadi faaliyetlerinin sınırlandırılmasını ve ekonomide piyasa güçlerinin etkili kılınmasını ifade eden bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Örneğin Türkiye'de çay ve tütün tekellerinin ortadan kaldırılması, bu alana özel sektörün de girmesini sağlayacak yasal düzenlemelerin yapılması, geniş anlamda bir özelleştirme örneğidir. Yine KİT'lerde belirli işlerin (temizlik, yemek ve hatta üretime yönelik bazı işlerin) ihale yoluyla özel girişime bırakılması da bu anlamda özelleştirme olmaktadır. İmtiyaz devri, yönetim devri, kiralama yöntemi, gelir ortaklığı yöntemi vb. yöntemler geniş anlamda özelleştirme kapsamına girmektedir.

Özelleştirme, serbest piyasa ekonomisindeki bireyin ekonomik (rasyonel) davranışı varsayımına, piyasa mekanizmasının sağlıklı işleyişi ve kaynakların rasyonel kullanımı gerekçelerine dayandırılmaktadır. Bu inanışa göre, piyasa mekanizmasının gerektirdiği kurallardan bağımsız çalışan KİT’ler, tekelci konumları ve uyguladıkları fiyat, yatırım ve benzeri politikalarla piyasa mekanizmasının optimal işleyişini engellemektedirler. Karlılık ve verimlilik kriterlerinden uzak anlayışla çalışan KİT’ler, bütçe üzerinde de baskı oluşturmakta, KİT açıklarının mali piyasalardan Hazine aracılığı ile karşılanması ise kaynakların optimal dağılımını engellemektedir.

Diğer taraftan KİT’lerin yetersiz performansı özel sektörün gelişimine de engel olmakta, mal ve emek piyasalarında KİT’lerin neden olduğu çarpık fiyat ve ücret oluşumları özel firmaların yurt içi ve uluslararası rekabet yeteneklerini kısıtlamaktadır.

Kamu harcamalarının ekonomide yarattıkları olumsuz etki, 1960’lı yıllarda Oxford’lu ekonomistlerce ortaya atılan “mali kalabalıklaşma” ile açıklanmaktadır. Ekonomide “crowding out” etkisi olarak tanımlanan bu durum, genişletici maliye politikaları sonucunda faiz oranlarının artacağı, artan faiz oranlarının özel yatırımları azaltarak (ulusal finansman kaynaklarından yararlanma olanakları da daralacağı için) milli gelirde daralma meydana getireceği (ve getirdiği) varsayımına dayanmaktadır. Bilindiği gibi Keynesyen teoride, kamu harcamalarının belli bir katsayı oranında milli geliri arttıracağı varsayılmaktadır. Ancak devletin yaptığı harcamaları iç borçlanma ile finanse etmesi durumunda bu etki gerçekleşmez. Çünkü kamunun ödünç verilebilir fonlara olan talebinin artması veya ülkede mevcut ödünç verilebilir fonların önemli bir kısmını kullanması, faiz hadlerinin yükselmesine neden olacak, özel kesimin yatırımlarını karşılayabileceği fon kaynakları daraltacak, böylece özel yatırımlar, dolayısıyla milli gelirde düşme meydana gelecektir.

Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisi 3 Ekim 1990 tarih ve 953 sayılı kararında özelleştirmeye ilişkin amaçları; “verimliliği arttırmak, fiyatları düşürmek, kaynakların etkin dağılımını sağlamak, devlet bütçesini küçültmek, gelir sağlamak, kamuda çalışanların sayısını azaltmak ve aşırı tekelci durumdaki sendikaların gücünü kırmak” şeklinde açıklamıştır.

Bu kadar geniş bir amaç yelpazesini belli başlıklar halinde toplamak gerekirse, özelleştirmenin amaçları şu şekilde sıralanabilir.

a-Ekonomik amaçlar: Ekonomik amaçlar mikro düzeyde şirket verimliliğini sağlamak, karlılığı arttırmak, makro düzeyde ise serbest piyasa ekonomisini tüm kurum ve kurallarıyla işler hale getirmek, sermayeyi tabana yaymak, kıt kaynakların optimal dağılımını sağlamak şeklinde sınıflandırılabilir. Özelleştirme ile devlet fiyatlandırması yerine piyasa fiyatlandırması maliyetleri aşağıya çekecek bu da genel fiyat düzeyinin düşmesine ve anti enflasyonist etki yaratarak ekonominin dengeli büyümesine katkı sağlayacaktır.

-Özelleştirmenin en kuvvetli gerekçesini, özel sektörün kaynak kullanımında, kamu sektörüne göre daha etkin olduğu iddiası oluşturmaktadır. Özelleştirme ile ilgili en çok tartışma konusu yapılan husus da bu iddiadır.

Özelleştirme ile verimlilik ve karlılık göstergelerinde artış sağlanacağı savı, kamu mülkiyetinin tabiatı gereği verimsiz çalışmaya neden olduğu şeklindeki bir ön kabule dayanmaktadır. Şirketler bazında gerçekleştirilecek verimlilik ve karlılık artışı kuşkusuz ekonomiye daha çok katkı sağlayacaktır. Ancak özelleştirme uygulamalarıyla birlikte Türkiye dahil çeşitli ülkelerde yapılan araştırmalar, mülkiyet ve karlılık-verimlilik arasında doğrudan bir ilişki saptayamamıştır. Yapılan araştırmalar, özelleştirme ile etkinlik artışı sağlayabilmenin, özelleşen sektördeki piyasa şartlarına, özelleşen teşebbüsün davranışlarına bağlı olduğunu, çeşitli düzenleme ve sübvansiyonlarla, rekabet açısından farklılık yaratılmazsa, kamu ile özel sektör arasındaki etkinlik farkının, önemsiz denilecek düzeylere ineceğini göstermiştir.

Diğer taraftan bazı araştırmacılar da, kamu ve özel sektörün amaç farklılıkları nedeniyle, böyle bir karşılaştırmanın anlamsız olduğunu ileri sürmektedirler. Bu iddiaya göre, özel sektörün tek amacı kar olmakla birlikte, kamu sektörü salt kar amacıyla iktisadi bir birim kurmamakta, amaç fonksiyonu, kar ve toplumsal-sosyal fayda bileşenlerinden oluşmaktadır.

Özelleştirmenin temel amacını ekonomide etkinlik sağlamak olarak gören İngiltere, Fransa gibi gelişmiş ülkeler, özelleştirme uygulamalarıyla paralel olarak, piyasada rekabeti sağlayacak, tekel oluşumunu engelleyecek düzenleyici kurumların oluşumu için özen göstermişlerdir.

-Serbest piyasa ekonomisinin tüm kurum ve kurallarıyla işlemesi amacı, klasik iktisat teorisindeki “müdahale kötüdür” yaklaşımına dayanmaktadır. Klasik öğretiye göre ekonomideki dengesizliklerin nedeni devletin yaptığı müdahalelerdir. Özelleştirmenin piyasa mekanizmasını güçlendirmesi ve işlerlik kazandırması fonksiyonu, üretim birimlerinin devrini ifade eden dar anlamdaki özelleştirme yöntemlerinden ziyade, devletin kontrolünü azaltan, geniş anlamdaki özelleştirme yöntemleri ile gerçekleştirilmektedir.

-Sermayeyi tabana yayma amacı, bir yönüyle serbest piyasa ekonomisinin işlerliğe kavuşturulması amacına, bir yönüyle ise siyasal demokrasi ve kişisel özgürlüklerin sağlanması amacına hizmet etmektedir. Ancak mevcut özelleştirme uygulamalarında sermayenin tabana yayılması, yani bireysel hisse senedi sahibi sayısının özelleştirme uygulamalarından sonra hızla azaldığı, halkın elindeki hisse senetlerinin, temel yatırımcı kuruluşlar tarafından satın alındığı ve bu kuruluşların sermaye piyasasını yönettikleri görülmüştür. Örneğin İngiltere’de British Aerospace’in özelleştirilmesinden sonra hisse sahibi sayısı 1980-81 yıllarında 158.000 iken bu sayı 1983’de 26.000’e, yine Amersham International’deki 65.000 olan hisse sahibi sayısının 7.500’e düştüğü tespit edilmiştir. İngiltere’de genel olarak halka arz uygulamalarından sonra 1981-83 döneminde bireysel yatırımcıların oranı %28 iken, 1987-88 döneminde bu oran %20’ye düşmüş, kurumsal yatırımcıların payı ise %69’dan %75’e çıkmış, Japonya ve Tayvan’daki uygulamalarda da benzer durum gözlenmiştir.

Ancak, tüm bu tespitlere rağmen, halka arz yöntemiyle özelleştirme uygulaması, en sağlıklı özelleştirme yöntemlerden birisi olarak kabul edilmektedir. Bu durum, hisse senetleri belli bir süre sonra kurumsal yatırımcılarda toplasa da, hisse sahibi sayısının, özelleştirme öncesi uygulamalara göre yine de çok fazla artmasından, bu satış yönteminin, büyük müteşebbislerin yatırıma yöneltebileceği fonlar yerine, bireysel yatırımcıların atıl tasarruflarını hedef olmasından kaynaklanmaktadır.

b-Mali Amaçlar: Özelleştirme ile gerçekleştirilmek istenen mali amaçları 3 başlık altında toplamak mümkündür.

-Devlete gelir sağlamak: Özelleştirme, giderek artan iç ve dış borçlarının kapatılmasında, kamu açıklarının düşürülmesinde bir araç olarak kullanılmaktadır. Özelleştirmenin bu amaçla kullanılması, özelleştirme kuramcıları ve taraftarlarınca da eleştirilmektedir. Bu yaklaşıma göre, kamu kesimi açığı, cari gider ve gelir (ağırlıklı olarak vergi geliri) farkından oluşan dinamik bir olgudur. Bu denkliği sağlayacak yapısal önlemlerden alınmadıkça, satış geliri ile en fazla 1-2 yıllık açık kapatılabilir.

Diğer taraftan, kamu açığını gidermek için temel mal ve hizmetlerin özelleştirilmesi, gelir dağılımı bozukluğuna yol açar, fırsat eşitliğini kaldırır. Özelleştirme gelirinin, yeni yatırım alanlarında ve toplam üretim kapasitesini arttırmaya yönelik kullanılması halinde, rasyonel olacağı savunulmaktadır.

-KİT’lerin borç yükünden kurtulmak: Bu da eleştirilen bir amaç olup, kamu kesimini rasyonalize etmek ve israftan kaçınmak yerine, bu kuruluşları satarak kolay yolu seçmenin, sağlam bir gerekçe oluşturmadığı ileri sürülmektedir.

-Vergileme yapısını değiştirmek: Hükümetler KİT fiyatlarını vergilendirme aracı olarak ta kullanmaktadırlar. Dolaylı vergiler ise, her gelir grubuna aynı tutarda yansıdığı için, adaletsiz bir vergilendirme biçimi olarak görülmektedir. Özelleştirme ile KİT fiyatlandırma mekanizması kullanılarak dolaylı vergi alma politikası yerini, özelleşen kuruluşlar kar elde ettiği sürece, bunlardan alınacak gelir ve kurumlar vergisi gibi dolaysız vergilere bırakacaktır.

c-Toplumsal-siyasal amaçlar: Toplumsal siyasal amaçlar, klasik öğreti çerçevesindeki ekonomik amaçların gerçekleşmesi halinde, toplumsal olarak ortaya çıkacak artılar varsayımına dayanmaktadır. Özelleştirme ile serbest rekabet düzeni içinde kıt kaynakların optimal dağılımı gerçekleşecek, bu da toplumsal refahın optimizasyonunu sağlayacaktır. Özelleştirmenin gelir dağılımını düzeltici etkisi üzerinde durulurken, işletmenin hisse senetlerine sahip olan çalışanların ücret dışı gelirlerden istifade etme imkanından söz edilmiş olmakta, ekonomik işletmelerden kazanç ve pay elde etme işinin bir kesimle sınırlı kalmayarak tabana yayılmasından bahsedilmekte, böylece dengeli bir toplum yaratma hedefine ulaşılacağı beklenilmektedir.

Diğer taraftan, özelleştirme bir iktisat politikası aracı olarak ortaya çıkmakla birlikte, özelleştirmeden beklenen amaçların genişlemesi ile ideolojik ve siyasal amaçlar için de kullanılmaya başlanılmıştır. Devletin ekonomik ve siyasi hayattaki yerini yeniden tanımlayarak, onu klasik fonksiyonlarına döndürmek isteyen akımlar için özelleştirme, devletin iktisadi yaşamdaki yerini daraltmanın, onu savunma, güvenlik, eğitim, sağlık gibi asli fonksiyonlarına döndürmenin bir aracı olarak görülmektedir.

Özelleştirmeyle ilgili diğer bir beklenti de demokratikleşmeyle ilgilidir. Neo-liberal akım, mülkiyetin tabana yaygınlaştırılmasının, demokratikleşme anlamına geleceğini, fertlerin politik anlamdaki özgürlüklerinin, ancak özel mülkiyet sahipliğine bağlı olarak gerçekleşebileceğini savunmaktadır.

-İhale yöntemi (contracting-out): kamu tarafından gerçekleştirilmekte olan bir mal ve hizmetin üretiminin, tamamen veya kısmen, ihale ile belirlenen firmaya devredilmesidir. İhalede temel ölçü, o hizmetin minimum maliyetle yapılması olduğu için, etkinliğin yanısıra, kamu giderlerinde tasarruf sağlamayı hedefleyen bir yöntemdir. Bu yöntem Türkiye’de, gerek KİT’ler, gerekse diğer kamu kuruluşlarında, maliyetlerde tasarruf sağlaması ve son yıllarda personel konusunda getirilen kısıtlamalar nedeniyle büyük çapta uygulanmaktadır. Başlangıçta temizlik, yemek ve benzeri hizmetler sözleşme ile müteahhitlere verilirken, daha sonra doğrudan üretimle ilgili hizmetler de sözleşme ile firmalara ihale edilmeye başlanılmıştır. Örneğin Etibank’ın bir çok işletmesinde bazı maden ocaklarındaki üretimin tamamı müteahhit aracılığı ile gerçekleştirilmektedir. Yöntem belediyeler tarafından da yol bakım onarımı, çöplerin toplanması, park bahçe yapımı ve benzeri hizmetlerde uygulanmaktadır.

-Yasal-kurumsal serbestleşme (deregulation): Aslında bir özelleştirme yöntemi olmaktan çok, kamu ekonomisinin sınırlarını daraltmaya ve tüm ayrıcalıklarını kaldırmaya yönelik bir iktisat politikası aracıdır. Ekonomik faaliyetlerde piyasa şartlarına işlerlik kazandırılması, devlet tekelindeki iktisadi faaliyetlerde özel sektörün önündeki giriş engellerinin kaldırılması yönündeki uygulamalar olarak tanımlanmaktadır. Yasal kurumsal serbestleşmeye, özelleştirme kuramcıları ve uygulamalarda büyük destek sağlayan Dünya Bankası ve İMF tarafından büyük önem verilmekte, ekonomide etkinliğin sağlanmasında ön şartlardan birisi olarak görülmektedir. Türkiye’de 24 Ocak 1980 kararlarını izleyen süreçte, yasal kurumsal serbestleşme yönünde çeşitli uygulamalar yapılmış, piyasa ekonomisine devletin müdahalesini asgariye indirecek para ve maliye politikaları değişikliklerinin yanı sıra 3032 sayılı Yasa ile 1984 yılında çay tekeli, 3291 sayılı Yasa ile 1986 yılında tütün tekeli kaldırılmıştır

-Satış yöntemi (asset sales): Bu yöntem kamu kuruluşunun aktiflerinin kısmen veya tamamen satılması olup, 2 alt yöntem şeklinde uygulanmaktadır.

Doğrudan satış yöntemi: Türkiye’deki uygulama şekliyle varlık satışı olarak da adlandırılmaktadır. Burada kamu kuruluşunun aktiflerinin tamamı veya bir kısmı özel kişi veya kuruluşlara satılmaktadır.

Hisse senedi yoluyla satış yöntemi: Bu yöntemde kamu kuruluşunun hisse senetleri aracılığı ile bireylere ve/veya özel kuruluşlara satışı söz konusudur. Hisse senetlerinin satışı doğrudan halka, tek bir alıcıya, o kamu kuruluşunda çalışanlara ve seçilmiş finansal aracı kuruluşlara yapılabilir. KİT hisselerinin tamamının veya bir kısmının bir alıcı ya da alıcı grubuna doğrudan satışı söz konusu olup, blok satış olarak da adlandırılmaktadır. Sermaye piyasaları aracılığıyla satışta halka arz uygulaması söz konusudur.

-Yönetim devri yöntemi (Management Contract Method):İşletme sözleşmesi yöntemi adı verilen bu yöntemde KİT’lerin yönetimi özel sektöre devredilmektedir. İmzalanan sözleşmelere eklenecek bir madde ile belli sürelerin bitiminde KİT’in kendisi de şirket tarafından satın alınabilmekte, ancak yöntem olarak bu transferin mutlaka yapılması gerekmemektedir. Bu yöntem, turizm, sağlık hizmetleri, şehiriçi toplu taşımacılık hizmetleri bakımından uygulanabilir yöntem olarak kabul edilmektedir.

-İşletme hakkı devri: Mülkiyeti kamuda kalmak kaydıyla, mal ve hizmet üretim birimlerinin işletilmesinin özel sektöre devredilmesidir.Türk mevzuatına 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Yatırımların Hızlandırılmasına Dair Kanunla girmiş olup, bu tip özelleştirme uygulamaları limanların ve elektrik santrallerinin işletme haklarının verilmesinde uygulanmakta, mülkiyet hakkı kamuda kalmaktadır.

-Finansal Kiralama yöntemi (leasing): Burada özel şirketlere kiralanan KİT’ler söz konusudur. Özel şirketlere kiralanan kamu kuruluşlarının belli süre içinde kiracı veya işletmeci şirketler tarafından mal ve hizmet üretiminde kullanımı ve uzun dönemde satın alınması öngörülmektedir.

-İmtiyaz Devri (Franchising Method): Bu yöntem esas olarak doğal tekellerin söz konusu olduğu üretim faaliyetlerinde kullanılmaktadır. Elektrik, su, demiryolları gibi sanayilerde ölçek büyümesi sonucu şirketin maliyetinin düşmesi ile ortaya çıkan doğal tekelleşmenin olduğu üretim alanları, imtiyaz sözleşmesi ile özel kesime devredilmektedir. Hizmetin büyük ölçekte olası maliyetlerin düşmesine ve doğal tekelin doğmasına yol açmaktadır. Bu alanların özel sektöre devredilmesiyle, verimsiz çalışması nedeniyle doğal tekel avantajlarını tüketicilere ucuz fiyat şeklinde yansıtamayan KİT’ler yerine, yapılacak pazarlık sonucunda söz konusu mal ve hizmeti en düşük bedelle piyasaya sunmayı kabul eden firmanın imtiyazı alacağı, dolayısıyla aynı mal ve hizmeti tüketicilerin daha ucuza tüketecekleri iddia edilmektedir.

-Fiyatlama yöntemi: Bu yöntemde daha önce ücretsiz olarak sunulan bazı hizmetlerin fiyatlandırılarak belli bir bedel karşılığı sunulmasıdır. Fiyatlandırma yöntemi 1980 sonrasında Türkiye’de de geniş uygulama alanı bulmuş, yüksek öğretimden harç alınması, paralı yol uygulaması, reçete bedellerine katılım gibi çeşitli yöntemler uygulamaya konulmuştur.

4-Dünyadaki özelleştirme uygulamalarıyla ilgili genel değerlendirmeler:

1970’li yıllarda yaşanan krize çözüm olarak ortaya çıkan liberal politikaların, devletin ekonomideki yerinin küçültülmesini hedefleyen programlarının özünü, kamu mülkiyetinde bulunan kuruluşların özelleştirilmesi oluşturmuştur. Bu çerçevede özelleştirme, 1980’li yıllardan itibaren gelişmişlik derecelerine bağlı olmaksızın, 60’dan fazla ülkede uygulanmış, IMF ve Dünya Bankası kredi verme koşullarını, ülkede piyasa ekonomisi kurallarının geçerli olması için gerekli idari düzenlemelerin yapılmasına, kamu girişimciliğinin alanının daraltılmasına yönelik önlemlerin uygulamaya konulmasına bağlamışlardır.

Gerçekleştirilen ve Banka tarafından desteklenen özelleştirme uygulamaları, her programın özel koşullar dikkate alınarak uygulanması gerektiğini, başarının, hükümetlerin bu konudaki kararlılıklarına, alıcının yönetim kapasitelerine, ülkede özel sektörün gelişmişlik düzeyine bağlı olduğunu göstermiştir.^([1])

“-Güçlü politik desteğin, programı yönetecek kademelerin bulunduğu, piyasa ekonomisi gelişmiş ve regüle edilmiş ülkelerdeki özelleştirme uygulamalarında, az gelişmiş ülkelere göre daha büyük başarılar elde edilmiştir.

-Kamu varlıkların satışı anlamıyla özelleştirme, tek başına başarıyı, diğer bir deyişle satılan teşebbüste verimliliğin artacağını garanti etmemektedir. Mülkiyet transferi, tekelleri önleyici ve rekabeti sağlayıcı politikalarla birlikte uygulamaya konulmalıdır. Rekabetçi bir yapıya sahip dengeli ekonomilerde güçlü, düzenleyici kurumların varlığıyla birlikte, özelleştirme amaçlarına ulaşabilir. Özelleştirme, tek başına, piyasa ekonomisi oluşturmanın bir aracı değildir. Piyasa ekonomisinin ve özel sektörün gelişmediği ülkelerde, bu koşullar sağlanıncaya kadar büyük özelleştirmelerin ertelenmesi ve piyasa düzenleyici reformlara ağırlık verilmesi tavsiye edilmektedir.

-Özelleştirme uygulamaları ekonomilerin liberalleşme sürecinden sonra uygulamaya konulmalıdır, eğer özelleştirme piyasa ekonomisini yerleştirmeye yönelik reformların önünde giderse, alıcılara, kamunun sahip olduğu bazı ayrıcalıkların transferi anlamına gelir ki, bu durum, arzulanan sonuçlar bir yana, mevcut durumun daha da kötüleşmesine neden olabilir”⁽¹⁾

Dünya Bankasının yukarıda alıntı yapılan değerleme raporunda olduğu gibi, diğer birçok raporunda ve özelleştirme sonuçları üzerine araştırma yapan akademisyenlerin yapıtlarında, ağırlıklı olarak yer alan husus, piyasada rekabeti sağlayacak önlemler olmaktadır. Bu durum, kamu ekonomik girişimlerinin önemli kısmının tekel statüsüne sahip olmasından ve özelleştirme ile kamu tekellerinin özel tekellere dönüşümüne yol açılabileceği kaygısından ileri gelmektedir.

Kamu faydaları (public utilities) olarak isimlendirilen; gaz, su, elektrik, telekomünikasyon hizmetleri doğal tekel özelliklerine sahip oldukları için, bu tür birimlerin özelleştirilmesinde rekabet ortamının yaratılması veya tam rekabet koşullarına uygun bir çalışma ortamının geçerli kılınması için, bağımsız regulasyon idarelerine ihtiyaç duyulmuştur.

Regulasyon idareleri diğer tekellerde olduğu gibi doğal tekellerde ortaya çıkması kaçınılmaz olan fiyat düzensizliklerini engelleme amacına yöneliktir. Özel sektörde doğal tekelin varlığı halinde firma geliri tüketiciden alarak kendi hissedarlarına yansıtacak, bu nedenle fiyatları yüksek belirleyecektir. Özel tekelci üretimi marjinal maliyetin marjinal geliri kestiği noktada durdurur ve karını maksimize eder. Özel tekelin kötü etkilerinin giderilmesi için Klasik iktisatçılar alt yapı hizmetlerinin kamu teşebbüsleri tarafından yerine getirilmesini savunmuştur.^[2]

Regulasyon idarelerinin başlıca görevi tekelin olumsuz etkilerinden tüketicileri korumak için fiyatların aşırı karlara olanak vermeyecek düzeyde olmasını ve belli bir ürün kalitesini sağlamaktır. Regulasyon idareleri öncelikle tüketiciyi korumak için tekel fiyatını ya da tekel rantını önleyici yetkilerle donatılmışlardır. İngiltere uygulamasında kamu faydalarının ürün fiyatları, fiyat belirleme formülüne göre yıllık enflasyon artışının altında ürün fiyat artışı sağlayacak şekilde belirlenir. Bazı durumlarda ise, örneğin su idaresinin fiyatlarında, Avrupa Topluluğu standartlarına ulaşmak için gerekli yatırımların yapılması amacıyla, tüketici fiyat endeksindeki artışın üzerinde fiyat belirlenmesi de mümkündür. Fakat mevcut uygulamaların su hariç diğerlerinde, fiyatlar genellikle reel düşüşler sağlayacak şekilde belirlenmiştir.

1980’li yıllarında özelleştirme uygulamaları ilk kez, İngiltere, Şili, Arjantin ve Meksika’da uygulamaya konulmuştur. Diğer 3 ülkede özelleştirme esas olarak dış borç ödemelerine ve artan bütçe açıklarına yönelik bir önlem olarak gündeme gelirken, İngiltere’de özelleştirmenin başlıca amacı, ekonomide rekabet kurallarına işlerlik kazandırılması, kamu kesimindeki savurganlığın önlenmesi, tüketicinin korunması gibi çok sayıda fonksiyonu yerine getirmek olmuştur.

İngiltere’de özelleştirmenin bilinen bütün yöntemleri denenirken, en çok kullanılanı halka arz yöntemi olmuştur. Halka arz yöntemiyle yatırımcı sayısı 10 yılda 3 milyondan 9 milyona çıkarılmıştır. Genellikle zarar eden küçük çaptaki işletmelerin özelleştirilmesinde ise blok satış yöntemi kullanılmıştır.

British Gas (gaz), British steel (çelik), British Petroleum (petrol), Britoil (petrol) British Telecom gibi kuruluşlar halka arz yöntemiyle özelleştirilirken Rollsroyce ve Jaguar, Short Brothers (uçak sanayi) Amersham İnternational (kimya), Warship Yards (savaş gemi inşaatı), Aerospace gibi kuruluşlar ise blok satış yöntemiyle özeleştirilmiştir.

İngiltere’de, özelleştirme sonrası tekelci eğilimleri önlemek ve serbest rekabet koşullarına işlerlik kazandırmak amacıyla, özelleştirme uygulamaları ile beraber çok sayıda düzenleyici kurum oluşturulmuştur.

İngiltere’de uygulanan regulasyon sisteminde regulasyon idaresi bir devlet bakanlığı ile ilgilendirilmiştir, yönetim kurulu başkanı bakan tarafından atanır ve idare politik müdahalelerden bağımsız olarak çalışır. Söz konusu kurumların başlıcaları şunlardır:

1.Gaz sağlama yönetimi (Office of gas supply): Bu kurum, fiyatlandırmaya yönelik uygulamaları gerçekleştirmek, hizmet kalitesini kontrol etmek serbestleşme uygulamalarını değerlendirmek vb. amaçlarla kurulmuştur.

2.Adil ticareti izleme yöntemi: (Office of fair trading review):Benzer iş yapan gaz şirketleri arasındaki rekabet koşullarının iyileştirilmesi, pazar paylarının saptanması gibi görevleri yürütmek üzere kurulmuştur.

3.Monopoller ve şirket birleştirmeleri komisyonu: (monopolies and mergers commission) Özelleşen şirket yönetimlerinin, kamu çıkarlarına aykırı uygulamalarını belirlemek ve tekelci oluşumları önlemek amacıyla kurulmuştur.

4.Telekomünikasyon yönetimi (office of telecommunications): Telekomünikasyon sektöründe kurulacak şirketlere izin vermek, çalışma koşullarını ve kuralları saptamak, sektördeki olumsuz rekabet koşullarını ortadan kaldırmak, tüketiciyi koruyucu önlemler almak, fiyat tavanını belirlemek vb. amaçlar için kurulmuştur.

İngiltere’de özelleştirme uygulanan fiyat politikası da; fiyat yükselmelerine karşı tüketiciyi korumak ve tekelleşme eğilimlerini kontrol altına almak amaçları doğrultusunda oluşturulmuştur. Bunlardan en bilinen yöntem (RPI-X) formülünün uygulanmasıdır. Formüldeki RPI, perakende fiyat endeksini (retail price index), X ise verimlilik yada karlılık oranını yansıtacak şekilde hesaplanan değerdir. Örneğin RPI 7 ise ve X parametresi de 3 olarak belirlenmişse, özelleşen şirketin kar marjı %4’dür. Söz konusu formül, belli aralıklarla gözden geçirilerek, sapmaları düzeltici önlemler alınmıştır.

Fiyat politikasında diğer bir uygulama ise, düşük gelir gruplarını desteklemeye yönelik çapraz fiyat (cross subsidization) uygulamasıdır. Bu yöntemde, özelleşen firma, aynı hizmeti düşük gelir gruplarına daha düşük fiyattan sunarken, maliyet farkını yüksek gelir gruplarına uyguladığı fiyata yansıtmaktadır.

İngiltere özelleştirme uygulamalarında şirket hisselerinin devletçe istenmeyen kişi ve kuruluşların eline geçmesini güvenlik nedeniyle önlemek veya şirketin özelleştirme sürecinde şirket yönetiminin özel sektöre adapte olması için fırsat tanımak amaçlarıyla altın hisse uygulamasına gidilmiştir. İmtiyazlı bir hisse olan altın hisse uygulaması, kamu şirketlerinde kamuya ait payların veya kamu varlıklarının yönetiminin tamamen devlet kontrolünden çıkıp, özel sektöre devredilmesi halinde dahi devlete müdahale hakkı vermektedir. (Türkiye’de altın hisse uygulaması olarak 1994 yılında çıkartılan 4046 sayılı Kanun ile bazı kuruluşların %49’dan fazlasının özelleştirilmesi halinde imtiyazlı hisse oluşturulması zorunluluğu getirilmiş ve bu hissenin süresiz olarak şirket sermayesi içinde bulundurulması benimsenmiş olup bu kuruluşlar THY, Ziraat Bankası, Halk Bankası, TMO Alkoloid Müessesesi ve TPAO’dır.) İngiltere’de altın hisse uygulaması 40’tan fazla şirket için kimisinde belli sürelerle geçerli olmak üzere kimisinde ise süresiz olarak yürürlüğe konulmuştur.

Yine özelleştirme uygulamaları sonucunda şirket mülkiyetinin çeşitli nedenlerle istenmeyen kişi ya da gruplara geçmesini önlemek için altın hisse uygulaması dışında yollar da izlenmiş, örneğin British Airways’in özelleştirilmesinde altın hissenin yanı sıra İngiliz vatandaşlarının blok olarak %15, yabancıların ise %25’ten fazla hisseye sahip olmaları sınırlandırılmıştır.

Dünyada geniş kapsamlı ilk özelleştirme uygulaması Şili’de gerçekleştirilmiştir. Şili’de özelleştirme uygulaması önce Allende döneminde devletleştirilen 240 kadar kuruluşun, eski sahiplerine bedelsiz olarak verilmesiyle başlamış, daha sonra diğer kamu kuruluşlarına geçilmiştir. Ancak özelleştirme uygulamalarının kredili yapılması alıcılarında dış borçlanmaya başvurması nedeniyle satış işlemlerinden kısa bir süre sonra tekrar finansal krize girilmiştir. Böylece özelleşen kuruluşların kısa bir süre sonra tekrar devletleştirilmesi, belli bir dönemin ardından da özelleştirilmesi gündeme gelmiştir. Dünya Bankası tarafından da başarısız görülen Şili özelleştirme uygulaması, diğer Latin Amerika uygulamalarına kaçınılması gereken bir örnek olmuştur.

Arjantin’de ise özelleştirme, %200 oranlarında kronik enflasyon koşullarında, vergileme, dış ticaret gibi çeşitli mali ekonomik reform paketinin bir parçası olarak uygulanmıştır.

Türkiye ekonomisi 1923-80 döneminde yarım yüzyılı aşkın bir dönemi denetimli rejim altında geçirmiş, dönemlere göre denetim derecesi ve yönlendirmesi farklı olsa da gelirin bölüşümü ve kaynakların dağılımı, hiç bir zaman tam olarak piyasa güçlerine bırakılmamıştır.

Cumhuriyetin kuruluşunu izleyen ilk yıllarda, özel sektör önderliğinde büyümeyi amaçlayan liberal politikalar izlenmiş, ancak, Türkiye ekonomisinin alt yapı itibariyle buna hazır olmaması, sermayedar sınıfının yetersizliği ve ulusal tasarrufların büyük bir sanayileşme atılımını gerçekleştirmekten uzak olması şeklinde varlığını gösteren yurt içi kısıtlar, bu politikalarla arzulanan başarıya ulaşılmasını engellemiştir. 1923-30 dönemindeki kısa süreli bir liberal ekonomi deneyiminden sonra, yaklaşık elli yıl süresince, iç pazara yönelik sanayileşme stratejileri uygulanmıştır. Bu süreçte yer alan 1930-46 yılları arasındaki uygulamalar, bir yandan daha önce izlenen liberal ekonomi politikalarının gerekli sanayileşme başarısını gösterememesinden, diğer yandan 1929 krizi nedeniyle dünya ekonomisinin içine girdiği daralma ve hammadde fiyatlarındaki düşüşün yarattığı olumsuzlukları telafi etme çabalarından kaynaklanmıştır.

1930’da başlayan devletçilik politikasının en önemli özelliği ekonomik yapının yetersizliğinden ve döneme özgü ihtiyaçlardan doğmuş olmasıdır. İzlenen politika, bir yandan korumacı döviz kurları ve dış ticaret politikaları ile yeni oluşturulmaya başlanan yerli sanayinin korunmasını, diğer yandan vergilendirme ve fiyat politikaları aracılığı ile kaynakların tarımdan sanayiye aktarılması amaçlamıştır. Devlet iktisadi yaşama vergiler, para-maliye ve gümrük politikalarının dışında bizzat yatırımcı ve üretici bir unsur olarak da girmiştir. 1933 yılında 2262 sayılı Yasa ile Sümerbank, 1935 yılında 2805 sayılı yasa ile Etibank, Maden Tetkik İşleri ve Etüt İdaresi ile Elektrik İşleri Etüt İdaresi, 1935 yılında Türkiye Şeker Fabrikaları TAŞ, 1936 yılında Malatya Bez ve İplik Fabrikaları TAŞ, 1938 yılında Halk Bankası, 1936’da Güven Sigorta, 1937 yılında Türkiye Demir-Çelik İşletmeleri, 1941 yılında Petrol Ofisi kurulmuştur.

1950-58 yıllarında, İkinci Dünya Savaşı sonrası uluslararası güç dengelerinde meydana gelen değişimlerin, yurt içi siyasi gelişmelerin ve büyüyen ticaret sermayesinin gereksinimlerinin etkisi ile Marshall yardımının sağladığı finansal olanaklar, liberal ekonomiye geçiş doğrultusunda uygulamaları sonuçlandırmış, ancak kısa sürede girilen döviz darboğazı ve uluslararası konjonktürün etkisiyle tekrar korumacı politikalara dönülmüştür.

1950 seçimleri sonucunda iktidara gelen Parti, seçim propagandasındaki taahhütleri doğrultusunda hükümet programlarında da kamu teşebbüslerini özel sektöre devretmenin yararlı olacağını savunmuş, konuyla ilgili olarak somut adımlar atabilmek için İşletmeler Bakanlığı’na bağlı “devir komisyonu” kurularak, devlete ait ekonomik fabrika, kurum ve tesislerin özel sektöre devir şekil ve şartlarını, bunların takdir bedellerini belirlemekle görevlendirilmiş, ancak bu komisyon tarafından herhangi bir devir işlemi gerçekleştirilmemiş, aksine bu dönem, kamu teşebbüslerinin sayısının hızla arttığı bir dönem olmuştur.

1954’de başlayan ve 1962’ye kadar süren dönem, tarıma ve dış ticarete ağırlık veren modelin sürüklendiği bunalım koşullarında, KİT’leri kullanan, ancak özel sektör denetiminde ilerleyen bir ithal ikamesinin fiilen başladığı yıllar olarak değerlendirilebilir. 1963 ve sonrasında ise ithal ikamesi, planlama ve diğer kurumsal ve yasal düzenlemelerle birlikte resmiyet kazanmıştır.

1960’lı yıllardan itibaren başlatılan ithal ikameci sanayileşme süreci mali piyasaların üzerinde sıkı bir denetim, sabit döviz kurları, reel olarak negatif faiz hadleri, sıkı ithalat kontrol ve yasakları altında sürdürülmüştür.

Birinci 5 yıllık kalkınma planı (1.BYKP) (1963-1967) ile karma ekonomi modeli benimsenmiş, bu görüş Planın hedef ve stratejilerine de şu şekilde yansımıştır. “Türk ekonomisi, devlet ve özel teşebbüs sektörlerinin yanyana bulunduğu karma bir ekonomidir. Devlet sektörünün faaliyeti, kararlaştırılan gelişme hızını gerekleştirecek ve stratejinin gerektirdiği yönde dengeli bir kalkınma sağlayacak şekilde planlanacaktır.” Plan "ileri teknoloji ve büyük sermaye isteyen yeni üretim kollarında teşebbüsler kurmak suretiyle devletin sanayi alanında gelişmeye öncülük etmesini gerekli" bularak KİT'lere verilen önemi vurgulamıştır.

Dolayısıyla sistemin bir ayağı KİT aracılığı ile doğrudan sınai kuruluşlar kurulmasına, diğer ayağı ise faiz hadleri, döviz kuru, fiyatların oluşumu gibi parasal politikalarla, ithalat yasak ve sınırlamalarına dayandırılmıştır.

Reel olarak düşük tutulan faizlerle, üretken alanlarda yatırımlar canlı tutulabilmiş, ayrıca plan hedeflerine yatırımları yöneltmek amacıyla da farklılaştırılmış faiz hadlerinden yararlanılmış, aşırı değerli lira nedeniyle artan ithal talebini kontrol altına almak için dış ticarette, mutlak ithal yasakları ve yüksek gümrük duvarları aracılığı ile sıkı bir denetim uygulanmış, yatırım malları ithali ise önemli ölçüde serbest bırakılmıştır.

Türkiye’de de ithal ikameci sanayileşme, aynı dönemde bu politikayı izlemeye başlayan onlarca ülkede uygulandığı üzere, tüketim malları ikamesinden başlamakla birlikte, zaman içinde yatırım malları ve teknoloji ikamesine yönelik gerekli dönüşümler sağlanamamıştır.

İç pazara yönelik olarak kurulan ve yüksek gümrük duvarları ile korunan, ithal bağımlılığı yüksek bir ekonominin, ihtiyacı olan dövizi geleneksel ihraç mallarıyla sağlaması, bu malların sürüm olanaklarının kısıtlılığı ve dış ticaret hadlerinin aleyhte gelişmesi nedeniyle olanaksızdı.

Böylece son derece sınırlı döviz olanaklarıyla, giderek artan oranda yatırım malı ithalatının devamı, dış ödemeler dengesinde sürekli hale gelen bozulmayı ve üretimin iç tasarruflardan çok, kredi şeklindeki dış kaynaklarla sürdürülmesini sonuçlandırmıştır. Diğer bir deyişle, sanayinin finansmanı (diğer gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi) borçlanma ile (1970’li yıllara kadar kıt döviz koşullarında ve nispeten yurt içi kaynaklara dayalı olarak, 1971-77 döneminde önce işçi dövizlerinin, daha sonra yoğun dış borçlanmanın sağladığı bol döviz koşullarında) sürdürülebilmiştir.

1970’li yılların ortalarından itibaren petrol fiyatlarının ithalat maliyetinde yarattığı baskılar, bu dönemde uluslararası finans sermayesinin sağladığı olanaklarla aşılmış, ancak 1978-79 yıllarında kredi sağlamada karşılaşılan zorluklar, üretimi durma noktalarına getirmiş, IMF ile imzalanan iki adet istikrar anlaşması, boyutları giderek büyüyen sorunlara cevap vermekten uzak kalmıştır. 24 Ocak 1980 kararları diye bilinen istikrar önlemleri paketi ve onu izleyen süreçte Dünya Bankası ile imzalanan yapısal uyum kredileri doğrultusunda, ekonominin yönü, ithal ikameci sanayileşmeden, ihracata yönelik stratejiye döndürülmüştür.

1980’lerde başlayan dönüşüm hareketine kadar KİT’ler, uygulanan ekonomi politikaları doğrultusunda, bir yandan ulusal sanayinin oluşturulmasında doğrudan yatırım ve işletmecilik faaliyetleriyle yer alırken, diğer taraftan özel sermayeyle tamamlayıcılık amaçlarına yönelik olarak alt yapı ve ara malı yatırımlarında yoğunlaşıp, düşük fiyat politikaları uygulamak suretiyle özel sektörün gelişimine katkıda bulunmuşlardır.

Türkiye ekonomisinde yapısal dönüşüm 24 Ocak 1980 istikrar tedbirleri ile başlamıştır. Söz konusu tedbirler paketi ile dışa açık, özel sektör öncülüğünde büyüyen, devletin küçültülmesini ve ekonomiden tamamen çekilmesini hedefleyen programlar uygulamaya konulmuş, bu programlar Dünya Bankası’nın yapısal uyum kredileri ile desteklenmiştir.

1960’lı yıllardan beri izlenen ithalata yönelik sanayileşme politikası terk edilerek, ihracata yönelik sanayileşme politikasına yönelinmiş, ekonomide serbestleşme ve liberalleşme doğrultusunda kararlar alınarak uygulamaya konulmuş, karlılık ve verimliliğin arttırılması, kaynak dağıtımında maksimizasyonun sağlanması ve sermayenin tabana yayılması amaçlarına yönelik olarak kamu iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmesi süreci başlatılmıştır.

1980 sonrası ekonominin model ve işleyişini değiştirme amacına sahip kararlar 3 grupta toplanabilir.;

-Serbest piyasa ekonomisinin işleyişini ve liberalleşmeyi sağlamak amacıyla ekonomiye müdahale niteliğinde olan bazı kontrollerin kaldırılmıştır. Bu çerçevede fiyat kontrolleri kaldırılmış, döviz kurları ve faiz hadlerine yapılan müdahaleler yumuşatılmış, ithalat yasak ve kısıtlamaları ile yabancı sermayeye yönelik engeller aşamalı olarak kaldırılmıştır. Temel mal ve hizmet kapsamı daraltılarak^[3], fiyatların idari kararlar yerine, piyasa mekanizması yoluyla belirlenmesi ilkesi benimsenmiş, bu çerçevede iç fiyatlar üzerideki tüm kontrollerle KİT’lere yapılan mali destekler kaldırılmış, bu kuruluşların ürettikleri mal ve hizmetlerin fiyatları da serbest bırakılmıştır. 1980’li yıllara kadar izlenen ekonomi politikasının rasyoneli içinde lira aşırı değerli tutularak, yerli sanayinin ihtiyaç duyduğu malların ithalatında kolaylık sağlanması amaçlanmışken, 1980’li yıllardan itibaren izlenen kur politikasında ise bir yandan yerli mallara fiyat açısından rekabet gücü kazandırılarak ihracatın arttırılması, diğer yandan ithalatın pahalı hale getirilmek suretiyle azaltılması, böylece ödemeler bilançosundaki dengesizliğin giderilmesi amaçları söz konusudur.

-İkinci grupta ihracatın arttırılmasına yönelik uygulamalar gelmektedir. Bu amaca yönelik olarak kur politikasının yanısıra, ihracatta yoğun ve çeşitlendirilmiş bir şekilde teşvik uygulaması başlatılmıştır.

-Üçüncü grupta KİT’lerin özelleştirilmesine yönelik politika ve uygulamalar yer almaktadır. Devletin ekonomiden çekilmesi yaklaşımı çerçevesinde öncelikle KİT yatırımları ve kaynakları sınırlandırılmış, kamunun imalat sektöründen tamamen çekilme hedefi doğrultusunda, mevcut yatırımlar enerji, ulaştırma, telekomünikasyon gibi alt yapı yatırımlarında yoğunlaşmıştır.

Serbest piyasa ekonomisine geçişle ilgili diğer önemli bir düzenleme ise, tekel statüsüne sahip olan KİT’lerden bazılarının bu statülerinin kaldırılmasıdır. Örneğin Çaykur’un çay üretim ve dağıtım tekeli 1984’de, TEKEL’in sigara üretme ve dağıtma tekeli 1991’de, Şeker Fabrikalarının şeker üretim ve dağıtım tekeli ise 1995’de kaldırılmıştır.

1985-89 yıllarını kapsayan 5. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda, özelleştirme hedefinden çok, devletin alt yapıda yoğunlaşması şeklindeki yaklaşım çerçevesinde, KİT yatırımlarının enerji, madencilik, ulaştırma, haberleşme sektörleri ile rehabilitasyon ve darboğaz giderme alanlarında yoğunlaşması, özel sektörün yeterli olduğu alanlarda yeni yatırımlardan kaçınılması ve KİT’lere bağlı bazı işletmelerin hisse senetleri yoluyla halka açılmasının sağlanması yeni KİT politikaları olarak benimsenmiştir.

5.V Yıllık Kalkınma Planında Kamu İktisadi Teşebbüslerine bağlı bazı işletmelerin, hisse senetleri satışı yoluyla halka açılmasının sağlanacağı, özel sektörün yeterli olduğu alanlarda yeni yatırımlardan kaçınılacağı bir politika olarak benimsenmiştir.

Bu hedefe yönelik olarak 1985 yılı Programı KİT politika ve tedbirlerinde, “Kamu iktisadi teşebbüslerinin hisse senetleri satışı yoluyla halka açılması ve işletme haklarının devri konusunda yasal düzenlemelerin yapılacağı” hükmü yer almış ve 1985 yılı icra planının 42 no’lu tedbiri çerçevesinde, DPT özelleştirmeyle ilgili olarak ayrıntılı bir çalışma yapmakla görevlendirilmiş ve teşkilat konuyla ilgili gerekli çalışmaları yaparak öneriler getirmek üzere danışman firma belirlemek amacıyla uluslararası bir ihale açmıştır. Türkiye’de özelleştirme programını üstlenmek amacıyla açılan ihaleyi kazanan Amerikan Morgan Bank, KİT’lerle ilgili yaptığı çalışma sonucunda bir master program (ana plan) hazırlamış, hazırlanan program Türkiye’nin gerçeklerine tam olarak uymadığı gerekçesiyle yerinde bulunmayarak, hükümetler tarafından uygulamaya konulmamış, daha sonra her KİT’e uygun ayrı bir özelleştirme raporu hazırlanması için çalışmalara başlanılmış, ancak bu çalışmalar sonuçlanmamıştır.

VI. 5 Yıllık Kalkınma Planında kamu iktisadi teşebbüsleriyle ilgili temel politika; “iktisadi etkinliğin arttırılması ve sermayenin tabana yayılmasının sağlamak üzere başlatılan özelleştirme programının süratle geçekleştirilmesi” olarak belirlenmiştir.

KİT finansmanı açısından önemli bir düzenleme de DYB’nın yeniden yapılandırılmasıdır. 12.3.1964 tarihinde kabul edilen 441 sayılı Kanun ile “iktisadi devlet teşekküllerinin yatırımları için gerekli kredileri sağlamak, gerektiğinde bu maksatla kredi vermek, bu kanun ve diğer kanunlarla kendisine verilen işleri yapmak üzere” üzere kurulan DYB’nın bu statü ve görevleri 1983 yılında Devlet Yatırım Bankasının yapısını yeniden düzenleyen 108 sayılı KHK’de de korunmuştur. Ancak 1987 yılında yapılan düzenleme ile^[4] sermayenin tabana yaygınlaştırılması, sermaye piyasasının geliştirilmesi, ihracatın teşviki ve anonim şirketlerin sermaye yapılarının güçlendirilmesi amacıyla DYB, Türkiye İhracat Kredi Bankası (Eximbank) olarak yeniden yapılanmış, kuruluşun KİT yatırımlarını finanse etme ve bu konuda gerekli teknik danışmanlık hizmetlerini verme görevi sona erdirilmiştir.

6. Beş Yıllık Kalkınma Planından (1990-1994) itibaren, KİT’lerin yeni yatırım alanlarının belirlenmesi değil, özelleştirilmeleri gereği ön plana çıkmış, iktisadi etkinliğin arttırılması ve sermayenin tabana yayılmasını sağlamak üzere başlatılan özelleştirme programının süratle gerçekleştirilmesi, temel politika olarak belirlenmiştir. Planda aynı zamanda “özelleştirme faaliyetleri sürdürülürken, diğer taraftan KİT’lerin kendilerine yeterli bir şekilde ve kaynak yaratarak faaliyet göstermelerini temin eden politikalara devam edileceği ve bu kuruluşların modern yönetim anlayışları çerçevesinde daha karlı ve verimli çalışmalarının sağlanacağı” şeklindeki hedefler de yer almakla birlikte, KİT sisteminde yapısal iyileştirmeler sağlanmasına yönelik bir uygulama söz konusu olmamıştır.

Türkiye’de devletin ekonomik yaşama zorunlu olmadıkça girmemesi, devletçe gerçekleştirilen ekonomik faaliyetlerin de zaman içinde özel kesime devredilmesi prensibi, Cumhuriyetin ilk yıllarına kadar uzanmaktadır. Türkiye’de ilk KİT’ler kurulurken, kuruluş yasalarında ileride özel sektöre devredileceklerine ilişkin hükümlerin de yer aldığı görülmektedir. Nitekim 1925 yılında kurulan Sanayii ve Maadin Bankası kuruluş yasasının 8. maddesinde “Bankanın kendisine devredilen fabrika gibi işletmelerin %51 payını kendisinde ve Türk soylu kişilerde bırakmak koşulu ile %49 payı elinden çıkarabileceği” hükmü yer almıştır. Yine 1933 yılında kurulan Sümerbank’ın kuruluş yasasında da “Hükümetin teklifi üzerine umumi heyetçe verilecek karara göre, bu hisse senetlerinin kısmen veya tamamen Türk eşhas ve müesseselerine satılması caizdir” hükmü yer almıştır.

KİT’lerin özel sektöre devri, 1950’li yıllarda hükümet programlarına bile girmiş, ancak uygulamaya yönelik ilk ciddi çalışmalar 1980’li yıllarda başlamıştır. 24 Ocak Kararlarını izleyen süreçte, devlet bütçesine getirdikleri yükü ortadan kaldırmak için kısa vadeli bir çözüm olarak KİT fiyatları serbest bırakılmış, uzun dönemli ve “kalıcı” bir çözüm olarak da “özelleştirme” gündeme gelmiş, V. 5 Yıllık Kalkınma Planından itibaren özelleştirme, kalkınma planlarına bir hedef olarak girmeye başlamıştır.

Bu hedefe yönelik olarak 1985 yılı Programı KİT politika ve tedbirlerinde, “Kamu iktisadi teşebbüslerinin hisse senetleri satışı yoluyla halka açılması ve işletme haklarının devri konusunda yasal düzenlemelerin yapılacağı” hükmü yer almış ve 1985 yılı icra planının 42 nolu tedbiri çerçevesinde 1985 yılı başında Devlet Planlama Teşkilatında “KİT’lerin özelleştirilmesi Master Plan Projesi” çalışmaları başlatılmış, ve Plan Mayıs 1986’da tamamlanarak hükümete sunulmuştur. VI. 5 Yıllık Kalkınma Planında kamu iktisadi teşebbüsleriyle ilgili temel politika; “iktisadi etkinliğin arttırılması ve sermayenin tabana yayılmasının sağlamak üzere başlatılan özelleştirme programının süratle geçekleştirilmesi” olarak belirlenmiştir.

Özelleştirmeye ilişkin gerçekleştirilen 3 temel yasal düzenlemeyi, 2983, 3291 ve 4046 sayılı yasalar olarak sıralamak mümkündür. Söz konusu yasalar genel olarak özelleştirmeye ilişkin hususları düzenlemekle birlikte 1980’li yıllardan 2001 yılına kadar gelen süreçte, sundukları hizmetin özelliklerinden kaynaklanan yasal nedenlerle, enerji ve telekomünikasyon alanlarında ayrı düzenlemeler yapılmış, ayrıca ekonominin liberalleşmesi politikası doğrultusunda tekel niteliğini haiz bazı kamusal üretim alanlarında da (çay ve tütün gibi) özel sektörün de faaliyet göstermesine olanak sağlayan yasal değişikliklere gidilmiştir.

Söz konusu 3 temel yasanın yanısıra, esas olarak KİT’lerin kuruluş ve faaliyetlerini düzenleyen 233 sayılı KHK’de de, özelleştirmeye ilişkin hükümler yer almıştır.

Özelleştirme uygulamaları, halen mevcut mevzuat çerçevesinde, Özelleştirme İdaresi, Enerji Bakanlığı ve Ulaştırma Bakanlığı olmak üzere üç ana kurum tarafından yürütülmektedir.

-Özelleştirme İdaresi, 4046 sayılı Yasa çerçevesinde, KİT, KİT statüsünde olmayan ve hisselerinin çoğunluğu devlete ait iştirakler, Hazineye ait paylar, genel ve katma bütçeli idarelerin doğrudan hizmeti ile ilgili olmayan varlıkların özeleştirilmesi uygulamalarını gerçekleştirmektedir.

-Enerji Bakanlığı, 3096 sayılı Yasa çerçevesinde, elektrik üretimi, iletimi ve dağıtımı ile ilgili olan özelleştirme uygulamalarını gerçekleştirmektedir.

-Ulaştırma Bakanlığı, 406 sayılı Telefon ve Telgraf Yasasına ek olarak çıkarılan 4161 sayılı Yasa çerçevesinde, Türk Telekom ve GSM Hatlarının özelleştirme işlemlerini gerçekleştirmektedir.

Özelleştirme uygulamalarına dayanak teşkil edecek yasal ve yönetsel altyapı oluşturma çalışmaları şu şekilde özetlenebilir.

Özelleştirmenin yasal altyapısını oluşturmaya yönelik ilk hukuki düzenleme 2983 sayılı "Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılmasına Dair Kanun"^[5] ile yapılmıştır. 2983 sayılı yasa ile kamu iktisadi teşebbüsleri ile bunlara ait tesislere, hisse senedi ihracı yoluyla gerçek ve tüzel kişilerin ortak edilebilmesine veya bu tesislerin işletme hakkının belli sürelerle devrine olanak tanınmıştır.

2983 sayılı yasanın adı ve amacından anlaşılacağı üzere, özelleştirme söz konusu yasada, kamunun ekonomideki yeri ve etkinliğini azaltacak bir politika olarak değil, aksine kamu yatırımlarının hızlandırılmasına ilişkin kaynak sağlayacak ekonomik bir araç olarak yer almıştır.

Nitekim yasanın amacı 1. madde ile “istikrarlı ve güvenilir gelir verilmesi suretiyle tasarrufları teşvik ederek sağlanacak ek finansman kaynakları ile kamu yatırımlarını süratle gerçekleştirmek” olarak belirlenmiş, bu amaca yönelik olarak da KİT’ler dahil kamu kurum ve kuruluşlarına ait tesisler için gelir ortaklığı senedi, hisse senedi çıkartılması ve işletme hakkı verilmesine dair esaslar hükme bağlanmıştır.

Böylece ilk defa KİT’ler dahil kamu alt yapı tesislerinin gelirlerine ortak olunmasını sağlayacak şekilde gelir ortaklığı senedi, ve KİT’lerin mülkiyetine katılınmasını sağlayacak şekilde hisse senetleri çıkarılması ile belirli süreler dahilinde özel kişi ve kurumlarca işletilmesine olanak verecek şekilde işletme hakkı verme sistemi oluşturulmuştur.

Yasa, söz konusu senetlerin çıkarılması ve işletme hakkının verilmesine yönelik kapsam maddesi ile “özelleştirme” sözcüğünü telaffuz etmemekle beraber, bu konudaki hususları hükme bağlayan yasal düzenlemelerin başlangıcı olmuştur.

2983 sayılı Yasada, anılan senetlerin çıkartılması, işletme hakkının verilmesi ve sair hususlarla ilgili kararlar almak üzere Başbakanın veya görevlendireceği bir bakanın başkanlığında Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu (TKKOK)^[6], çıkarılacak senetlerden ve tesislerin işletilmesinden sağlanacak gelirlerin toplanacağı Kamu Ortaklığı Fonu, TKKOK’nun alacağı kararların uygulanmasını sağlamak ve fonu idare etmek üzere Başbakanlığa bağlı Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı (TKKOİ) kurulmak suretiyle, özelleştirmeye ilişkin idari düzenlemelerin de başlangıcı gerçekleştirilmiştir.

“Altyapı Tesisleri”, köprü, baraj, elektrik santralı, karayolu, demiryolu, telekomünikasyon sistemleri ile sivil kullanıma yönelik deniz ve hava limanları ve benzerleri,

“Tesis”; Kamu İktisadi Kuruluşları ve İktisadi Devlet Teşekküllerine (yurtdışındakiler de dahil)ait müessese, işletme, bağlı ortaklık ve benzerleri,

“Gelir Ortaklığı Senedi”; Kamu kurum ve kuruluşlarına (Kamu İktisadi Kuruluşları ve İktisadi Devlet Teşekkülleri dahil) ait altyapı tesislerinin gelirlerine hakiki ve hükmi şahısların ortak olması için çıkarılacak senetler,

“Hisse Senedi”: Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile bunlara ait tesislere hakiki ve hükmi şahısların ortak olması çıkarılacak senetler,

“İşletme Hakkı”; Bu maddenin (b) bendinde tarif edilen tesislerin belirli süre ve şartlar dahilinde hakiki ve hükmi şahıslar tarafından işletilmesini ve varsa mamullerinin pazarlama ve dağıtımını yapması,

Tanımlardan görüleceği üzere; köprü, yol, baraj, elektrik santrali gibi alt yapı tesisi olarak nitelendirilen kamu varlıkları için sadece gelir ortaklığı senedi ihracına olarak tanınırken, KİT’ler için işletme hakkı devri ve mülkiyet devrine de olanak sağlayacak hükümler getirilmiştir. Ancak söz konusu düzenlemeler uygulamaya açıklık getirecek kapsam ve ayrıntıda olmayıp, tanımlar düzeyinde kalmış, uygulamaya ilişkin, yeterli olmasa da nispeten kapsamlı hükümler Kamu Ortaklığı Fonu Yönetmeliği ile düzenlenmiştir.

2983 sayılı Yasanın Özelleştirme İdaresi’ne (ilk düzenleme TKKOİ’ne) ilişkin hükümleri 4046 sayılı Yasa kapsamında yeniden düzenlenmiş olmakla birlikte, altyapı tesislerine ilişkin gelir ortaklığı senedi ihracına dair hükümleri yürürlüktedir. Kamu Ortaklığı Fonu’na dair hükümleri ise 4568 sayılı Yasa ile yürürlükten kaldırılmıştır. 2983 sayılı Yasanın halen yürürlükte olan kamu iktisadi teşebbüslerinin tesis, müessese ve bağlı ortaklıklarının gelir ortaklığı senedi, hisse senedi ihracı ve işletme hakkı devri suretiyle satışına ilişkin hükümlerinin bir bölümü 4046 sayılı Yasa ile yeniden düzenlenmiş olması sebebiyle uygulanmamaktadır.

KİT’lerle ilgili ilk yasal düzenleme 1938 yılında 3460 sayılı Yasa ile ikinci düzenleme 1964 yılında 440 sayılı Yasa ile yapılmıştır. 440 sayılı yasa 19 yıl uygulandıktan sonra 1983 yılında 60 sayılı KHK ile uygulamadan kaldırılmış, 60 sayılı KHK 2929 sayı ile kanunlaştırılmış, ancak 9 ay gibi kısa bir uygulamadan sonra 1984 yılında çıkarılan 233 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılmıştır. KİT’ler halen 233 sayılı KHK hükümleri doğrultusunda faaliyetlerini sürdürmektedirler.

233 sayılı KHK, 2929 sayılı Kanunla aynı yıl ve kısa bir ara ile yürürlüğe girmiştir. 233 sayılı KHK ile KİT’ler; iktisadi devlet teşekkülü, kamu iktisadi kuruluşu (KİK), müessese ve bağlı ortaklık olmak üzere 4 ana gruba ayrılmış ve ilk kez 60 sayılı KHK’de getirilen KİK ve İDT ayrımı benimsenerek, ekonomik alanda ticari esasa göre faaliyet gösterenler İDT, kamu hizmeti niteliği ağır basan ve tekel niteliğindeki mal ve hizmetler üretmek üzere kurulanlar ise KİK olarak tanımlanmıştır. Yasada ayrıca iktisadi devlet teşekküllerinin ekonomik gereklere uygun olarak karlılık ve verimlilik ilkeleri doğrultusunda, kamu iktisadi kuruluşlarının ise ekonomik ve sosyal gereklere uygun olarak verimlilik ilkesi doğrultusunda çalışmaları öngörülmüş, böylece tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmetler üretmek üzere kurulan kuruluşların, kar amacı gütmeden çalışmalarına olanak tanınmıştır.

233 sayılı KHK esas itibariyle KİT’lerin kuruluş, görev ve faaliyetleriyle ilgili hususları düzenlemekle birlikte, İDT-KİK ayrımının özelleştirme uygulamaları açısından, devletin elinde tutulması gerekenlerle, özel sektöre devri gerekenlerin, önceden tasnife tutulmasına kolaylık getirdiğini de söylemek mümkündür.

233 sayılı KHK’nın tek maddeden oluşan 4. Bölümünde, KİT’lerin tasfiyesine ilişkin hususlar düzenlenmektedir. 38.maddenin bölüm başlığı “Tasfiye”, madde başlığı ise “Teşebbüsler, müesseseler, bağlı ortaklıklar, işletmeler ve işletme birimlerinin ve iştiraklerin tasfiyesi veya satılması” şeklinde düzenlenmiştir.

“-Kararname kapsamındaki teşebbüs, müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimlerinin ve iştiraklerinin tasfiye, devir, satış ve işletme haklarının verilme kararı Koordinasyon Kurulu tarafından alınır.

-Tasfiye devir, satış veya işletme hakkının verilmesi, 2983 sayılı Kanun’un öngördüğü esaslara göre Kamu Ortaklığı Kurulu tarafından yürütülür.

-Kamu Ortaklığı Kurulu bu işlemleri kolaylaştırıcı her türlü tedbiri alabilir, bu işlemlerden elde edilecek hasılanın fona yatırılması ve hesapların düzenlenmesine ait esaslar bir yönetmelikle tespit edilir.

Tasfiye, devir, satış ve işletme haklarından elde edilerek fona aktarılan hasılaya karşılık, tasfiye, devir, satış veya işletme hakkının verilmesi işlemine tabi değerlerin teşebbüs hesaplarında kayıtlı değeri, teşebbüsün veya bağlı ortaklığın sermayesinden tenzil edilir.

Gerçek ve tüzel kişilerin Türk Ticaret Kanunundan doğan ortaklık hakları saklıdır”

şeklinde yer alan hükümden görüleceği üzere, bugünkü özelleştirme mevzuatında yer alan özelleştirme yöntemlerinden bazıları ile uygulamaya tabi kuruluşlar belirlenmiştir.

Madde hükmünde özelleştirme yöntemleri; tasfiye, devir, satış ve işletme hakkı devri olarak belirlenmiş, bu yöntemlerin uygulanmasına ilişkin karar mercii ise Koordinasyon Kurulu ^([7]) olarak belirtilmiştir.

Madde uygulamasına konu olacak kuruluşlar ise KİT’ler (İDT-KİK ayrımı yapılmaksızın) ve müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleriyle iştirakler olarak sıralanmıştır.

Maddede söz konusu usullerin tanımına veya uygulanış şekline yer verilmemiş, uygulamanın 2983 sayılı Yasanın öngördüğü esaslar çerçevesinde Kamu Ortaklığı Kurulu tarafından yürütüleceği belirtilmekle yetinilmiştir.

Ancak daha önce açıklandığı üzere, 2983 sayılı Yasada da uygulamaya ilişkin herhangi bir düzenleme yer almamış, Kamu Ortaklığı Fonu Yönetmeliğiyle yapılan düzenlemeler ise yetersiz kalmıştır.

38. maddede, satış, tasfiye vb. uygulamalardan elde edilen hasılatın Fona yatırılacağı hükmü getirilmiş, ancak KHK’de Fonla ilgili herhangi bir tanımlamaya yer verilmediği gibi, yeni bir fon teşkiline ilişkin düzenleme de yapılmamıştır. Söz konusu uygulamaların 2983 sayılı Yasa çerçevesinde yürütüleceği hükmü ve 2983 sayılı Yasada yer alan “hisse senetleri ve işletme hakkı devirleri ile alt yapı tesislerinin işletilmesinden elde edilecek gelirlerin, ilgili kuruluşların bütçeleri dışında Merkez Bankasında kurulacak Kamu Ortaklığı Fonunda toplanacağı” şeklinde düzenleme karşısında, 233 sayılı KHK’de ifade edilen Fonun, Kamu Ortaklığı Fonu olduğu sonucuna varılmaktadır.

233 sayılı KHK’den sonra özelleştirmeyle ilgili 3291 ve 4046 sayılı Yasalar çıkmasına rağmen, 38. madde herhangi bir şekilde değişikliğe uğramamış olup^[8] halen yürürlüktedir.

3291 sayılı Yasa 233 sayılı KHK’nin 38. maddesini yürürlükten kaldırmamış, sadece “233 sayılı KHK’nin 38. maddesi ile diğer kanunların, bu Kanuna aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı”nı belirtmekle yetinilmiştir.

Türkiye’de özelleştirmeyle ilgili ilk kapsamlı düzenleme 3291^[9]sayılı Yasa ile gerçekleştirilmiştir. 3291 sayılı Yasa, yalnızca özelleştirme uygulamalarına yönelik olmayıp, 7 ayrı kanunda da değişiklik yapan bir metin olarak düzenlenmiş, aynı zamanda 1177 sayılı Tütün Tekeli Kanunu da aynı düzenleme ile yürürlükten kaldırılmıştır.

Yasa ile “özelleştirme” sözcüğü ilk defa mevzuatımızda yer almış, yeterli düzeyde olmasa da; özelleştirme kapsamına ve kapsama alma sürecine, özelleştirilen kuruluş personelinin sosyal güvenlikle ilgili haklarına ilişkin düzenlemeler yapılmıştır.

Yasanın “Kamu İktisadi Teşebbüslerinin özelleştirilmesi ile ilgili Hükümler” başlıklı 4 maddeden oluşan 5. Bölümünde özelleştirmeyle ilgili hususlar düzenlenmiştir.

3291 sayılı Yasada, sadece KİT’ler, müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleri, varlık ve iştirak paylarının özelleştirilmesine ilişkin hükümler düzenlenmiş, diğer kamu varlık ve hizmetlerinin özelleştirilmesine yer verilmemiştir.

Özelleştirmeye konu söz konusu kuruluşlardan KİT, müessese, işletme, bağlı ortaklıklar ve iştirake ilişkin tanımlamalara 233 sayılı KHK’de yer verilmiş, 3291 sayılı Yasada ayrıca bir tanımlamaya gidilmemiştir. Ancak 3291 sayılı Yasada yer alan “işletme birimi” ve “varlık”ların tanımı her iki düzenlemede de yer almamıştır.

3291 sayılı Yasada özelleştirme konularında karar mercii olarak iki ayrı organ öngörülmüş olup, KİT’lerin özelleştirilmesine ilişkin karar yetkisi Bakanlar Kuruluna, müessese, bağlı ortaklık, işletme ve işletme birimlerinin özelleştirme yetkisi ise TKKOK’na^[10] verilmiş, Kurul ayrıca bu kuruluşlara ait iştiraklerdeki kamu paylarının satış ve devir konusunda da yetkili kılınmıştır. Özelleştirme programının yürütülmesi konusunda ise, 2983 sayılı ile oluşturulan KOİ Başkanlığı görevlendirilmiştir.

3291 sayılı yasada özelleştirme uygulamalarıyla ilgili ayrıntılı düzenleme yapılmamış, genel nitelikteki açıklama ve yetkilendirmelerle yetinilmiştir.

Yasa ile özelleştirilmesine karar verilen KİT’ler ve bunlara ait birimlerden hangilerinin hisse senetlerinin veya varlıklarının satılacağına, kiralanmalarına, işletme hakkı verilmesine, devir veya tasfiyelerine karar vermek ve bu konularda her türlü düzenlemeyi yapmak yetkisi TKKOK’na verilmiştir.

Özelleştirme kararı verilen kuruluşlarla ilgili olarak yapılacak işlemler ise şu şekilde belirtilmiştir:

-Özelleştirilmesine karar verilen kuruluşlardan, KİT ve bağlı ortaklıkları doğrudan doğruya, müessese, işletme ve işletme birimleri ise anonim ortaklık haline getirildikten sonra hiç bir işleme gerek kalmaksızın, bağlı oldukları bakanlıkla ilişkileri kesilerek Başbakanlığa bağlanmış sayılacaklardır.

-Bu kuruluşlardaki doğrudan veya dolaylı olarak devlete ait olan hisselerin tamamı, bedel alınmadan TKKOİ’ne devredilecektir.

-Özelleştirme kararı verilen kuruluşlar Türk Ticaret Kanunu, Sermaye Piyasası Kanunu ve diğer kanunlardaki şartlar aranmaksızın anonim ortaklığa dönüşmüş sayılacaktır.

TKKOK’na özelleştirme karar ve uygulama yetkilerinin dışında, kuruluşlarla ilgili olarak; sermayelerindeki kamu payı %50’nin altına düşünceye kadar faaliyetleri, organları yönetim ve denetimi konularına ilişkin karar vermek sermaye miktarlarını tespit etmek ve bu konularda gerekli her türlü düzenlemeyi yapmak yetkisi verilmiştir.

-Özelleştirmeye konu diğer birimler TKKOK’ca özelleştirme programına alındıktan sonra,

Yasada hisse senedi satışı, varlık satışı, işletme hakkı verilmesi, devir ve tasfiye olarak belirlenen yöntemlerden hangisinin uygulanacağına da TKKOK’nca karar verilmiş, özelleştirme işlemi ise o tarihte yetkili kurum olan KOİ tarafından gerçekleştirilmiştir.

Özelleştirme uygulamalarından beklenen hedeflere ulaşılmasında karşılaşılan güçlüklerin giderilmesi amacı ile uygulamalara esas teşkil eden 2983 ve 3291 sayılı yasalarda, çeşitli tarihlerde değişikliğe gidilmiştir. Ancak gerçekleştirilen bu değişiklikler, zaten dağınık olan mevzuatı daha da karışık hale sokmuştur.

3291 ve 2983 sayılı yasalarda yapılan değişiklikleri şu şekilde özetlemek mümkündür.

a)304 sayılı KHK ile^([11])2983 sayılı Yasanın TKKOK’nun teşkiline ilişkin maddesi yürürlükten kaldırılmış, Yüksek Planlama Kurulunun (YPK)^([12]) oluşumuna ilişkin düzenlemeler yapılarak, ilgili mevzuatta TKKOK’na verilmiş olan görevler (YPK)’ya verilmiş, 2983 Yasa ve 233 sayılı KHK’de yer alan TKKOK, Kamu Ortaklığı Kurulu ve Koordinasyon Kurulu ibareleri YPK olarak değiştirilmiştir.

b)2983 sayılı Yasada icra birimi olarak düzenlenen TKKO İdaresi Başkanlığı 414^([13]) ve 412 sayılı KHK’ler ile Kamu Ortaklığı İdaresi (KOİ) ve Toplu Konut İdaresi (TKİ) olarak Başbakanlığa bağlı iki ayrı tüzel kişilik olarak yeniden düzenlenmiştir. 414 sayılı KHK ile daha önceki düzenlemelerle, önce TKKOK sonra YPK’ya verilen görev ve yetkiler bu defa doğrudan KOİ Başkanlığına verilmiş, 3291 sayılı Yasanın 14 ve 15. maddeleriyle, özelleştirme kapsamındaki kuruluşların faaliyetleri, yönetimleri denetimleri vb. konularla ilgili olarak düzenlenen işlemler hakkında karar verme yetkisi ise YPK’da bırakılmıştır.

Böylece; özelleştirmeye ilişkin 3291 sayılı Yasa ile YPK’ya verilmiş bulunan, “müessese, bağlı ortaklık, işletme ve işletme birimlerinin özelleştirilmesine ilişkin karar verme yetkisi ve KİT’lerle ilgili çok geniş bir yetki alanı bir bürokrata (KOİ Başkanına) bırakılmıştır.

Kuruluşların işleyişiyle ilgili usuli işlemlerin siyasi bir organ olan YPK’da bırakılmasına karşılık, çok daha önemli olan özelleştirme karar yetkisinin idari bir birime bırakılması, çeşitli hukuki tartışmalara neden olmuştur.

c)DPT’nin kuruluş ve görevlerini düzenleyen 223 sayılı KHK’de değişiklik yapan 3701 sayılı Yasa ile, 414 sayılı KHK’nin KOİ Başkanlığına verilen özelleştirmeye ilişkin yetkileri düzenleyen 7. maddesi yürürlükten kaldırılmıştır.

Ancak KOİ Başkanlığına verilen özelleştirme yetkisi yürürlükten kaldırılmasına rağmen, yerine yeni bir düzenleme yapılmamış, böylece 3291 sayılı Yasanın 13. maddesinde yer alan özelleştirme kapsamına alma ve özelleştirme yöntemini belirleme konularında karar verecek mercii kalmamıştır.

Ortaya çıkan hukuki boşluk, 3701 sayılı Yasanın YPK’nın görevlerini düzenleyen maddesinde yer alan “kalkınma planı ve yıllık programlar çerçevesinde KİT’ler ile ilgili her türlü kararı almak” hükmü ile giderilmeye çalışılmış ve 3291 sayılı Yasanın 13. maddesinde yer alan konularda YPK tarafından karar verilmesine devam edilmiştir.

d)17.07.1991 tarih ve 473 sayılı KHK^([14]) ile 2983 sayılı Yasanın TKKOK’nun (437 sayılı KHK uyarınca YPK’nın) oluşumunu düzenleyen 6. maddesi yeniden düzenlenerek, KOYK (Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulu) oluşturulmuş ve YPK’nın 2983 sayılı Yasa çerçevesindeki yetkileri bu kurula verilmiştir.

3291 sayılı Yasada YPK’ya verilmiş bulunan, özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların faaliyet ve yöntemleriyle ilgili karar yetkisinde ise herhangi bir değişikliğe gidilmediği için uygulama;

-KİT’lerin Bakanlar Kurulu’nca 3291 sayılı Yasada yer alan diğer birimlerin ise KOYK’ca özelleştirilmesine karar verilmesi,

-Programdaki kuruluşların faaliyetleriyle ilgili olarak kararların YPK tarafından verilmesi,

Özellikle 3291 sayılı Yasada yer alan özelleştirmeye ilişkin hükümlerin gelişen koşullar karşısında yetersiz kalması, özelleştirmede ortaya çıkan yetki kargaşası ve özelleştirmenin hukuki alt yapısının süratli bir özelleştirmeye imkan vermemesi, özelleştirme uygulamalarıyla ilgili hukuki düzenlemelerin yeniden yapılması gereğini doğurmuş, bu amaçla çıkartılan 11.5.1994 tarih ve 3987 sayılı yetki Yasasına (Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesi ile Özelleştirme Sonucunda Doğabilecek İstihdamla İlgili Sorunların Çözümlenmesine İlişkin KHK'ler Çıkartılması Amacıyla Yetki Verilmesine Dair Kanun) dayalı olarak, hazırlanan 5 adet KHK Hükümetçe yürürlüğe konulmuştur.

Söz konusu KHK’lerle, bugün 4046 sayılı Yasada önemli ölçüde aynen korunan Özelleştirme Yüksek Kurulu (ÖYK), Özelleştirme İdaresi Başkanlığı (ÖİB), Özelleştirme Fonu (ÖF) ve özelleştirme uygulamaları konusunda ayrıntılı düzenlemeler yapılmıştır.

-530^([15])sayılı KHK ile 2983 sayılı yasada değişiklik yapılarak, KOF’un yanısıra ÖF oluşturulmuş, özelleştirme uygulamalarında karar mercii olarak ÖYK, uygulayıcı birim olarak ÖİB kurulmuştur.

-531⁽¹¹⁾ sayılı KHK ile 3291 sayılı Yasanın özelleştirmeye ilişkin maddeleri değiştirilerek, özelleştirme programına alma, programa alınan kuruluşların faaliyetleri, personelin nakli ve özlük hakları gibi konularda ayrıntılı düzenlemeler getirilmiştir.

-532⁽¹¹⁾ sayılı KHK ile özelleştirme programına alınan kuruluşlarda hizmet akdine dayalı olarak çalışan ve özelleştirme uygulamaları sonucu işsiz kalabilecek olan personelin mağdur edilmemesine yönelik olarak, İş Kanunlarındakine ilaveten bazı sosyal haklar getirecek şekilde düzenlemeler yapılmıştır.

-Ayrıca 533⁽¹¹⁾sayılı KHK ile Petrol Kanununda, 546^([16])sayılı KHK’yle de 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanununda, 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında KHK’de ve 3291 sayılı kanunda değişiklikler yapılarak, Özelleştirme programında bulunan kuruluşlardaki personelin özelleştirme uygulamaları sonucu diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakline ilişkin hükümler getirilmiştir.

3987 sayılı Yetki Yasasının AYM’nin 10.09.1994 tarih ve 22047 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1994/45-2 sayılı kararıyla iptali üzerine, bu Yasaya istinaden çıkartılmış bulunan 530,531,532,533 ve 546 sayılı KHK’ler de iptal edilmiştir.

Söz konusu KHK’lerin iptal edilmesi üzerine ortaya çıkan hukuki boşluk, Bakanlar Kurulunun 31.7.1994 tarihli kararnamesiyle “özelleştirme işlem ve faaliyetlerinin önceki mevzuatla yürütülmesinin” karara bağlanması ile doldurulmuştur.

Özelleştirmeyle ilgili tüm hususların tek bir yasal metinde toplanması 1994 yılına kadar mümkün olmamış, uygulamalar 2983, 3291 sayılı yasalar ve bunlarda değişiklik yapan diğer mevzuat çerçevesinde yürütülmüştür. KHK’lerle gerçekleştirilen bu değişiklikler ise esasa yönelik düzenlemeler getirmemiş, özelleştirme konusunda yetkili karar merciinin zaman zaman değiştirilmesi gibi hususlarla sınırlı kalmıştır.

Özelleştirmeye ilişkin ilk özel ve kapsamlı düzenleme 1994 yılında 4046 sayılı Yasa ile yapılmıştır.^[17] 4046 Yasa ile getirilen yeni düzenlemeler ve daha önceki mevzuatta yapılan değişiklikler şu şekilde özetlenebilir.

-Özelleştirme uygulamalarında tek yetkili karar organı olarak Özelleştirme Yüksek Kurulu, yalnızca özelleştirme uygulamalarını yürütmek ve sonuçlandırmak üzere Özelleştirme İdaresi Başkanlığı kurulmuştur.

-Özelleştirme gelirlerinin bir hesapta toplanması amacıyla Özelleştirme Fonu oluşturulmuş ve bu fonun kullanım alanları belirlenmiştir.

-Özelleştirme kapsamına alınan KİT'lerdeki istihdam fazlasının azaltılması amacıyla erken emekliliği teşvik uygulaması getirilerek, emeklilik hakkını kazananların bu hakkı kazanmalarından itibaren 2 ay içinde emekli olmayı istemeleri halinde, ikramiyelerinin %30'u oranında ek ödeme yapılması hükme bağlanmıştır.

-Kamu yararının korunması amacıyla, stratejik nitelikteki kuruluşların Özelleştirme Yüksek Kurulu’nca belirlenerek, bu kuruluşlarda imtiyazlı hisse bulundurulması öngörülmüştür.

-Özelleştirme uygulamalarından elde edilecek gelirin, genel bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılmaması hükme bağlanmıştır.

-Özelleştirme programındaki kuruluşların özelleştirilmesi, küçültülmesi, faaliyetlerinin durdurulması, kapatılması veya tasfiyesi durumunda, bu kuruluşlarda çalışan memur ve sözleşmeli personelin diğer kamu kurum ve kuruluşlarındaki boş kadro ve pozisyonlara atanmalarına ilişkin düzenlemeler getirilmiştir.

-Özelleştirme uygulamalarıyla işini kaybeden işçilerin mağduriyetlerinin giderilmesi için mevcut haklarına ilaveten, iş kaybı tazminatı ödenmesi ve meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitimi imkanları sağlanarak, bu konuda doğabilecek olumsuzlukların giderilmesi öngörülmüştür.

Özelleştirme uygulamalarına ilişkin oldukça ayrıntılı düzenlemeler yapan 4046 sayılı Yasa da ayrıca, uygulanacak özelleştirme yöntemlerinin neler olduğu, değer tespitinin hangi yöntemlerle ve nasıl yapılacağı, özelleştirme ihale yöntemleri ve nasıl uygulanacağı belirtilmiştir.

Yasanın çok geniş tutulan Amaç ve Kapsam başlıklı birinci maddesinde, özelleştirilebilir kamu kesimi varlıkları ile hizmetleri düzenlenmiştir.

“-İktisadi devlet teşekkülleri, bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleri ile varlıkları ve iştiraklerindeki kamu payları,

-Kamu iktisadi teşebbüsleri statüsü dışında kalmakla beraber sermayesinin tamamı veya yarısından fazlası devlete ve/veya diğer kamu tüzel kişilerine ait olan ticari amaçlı kuruluşlardaki kamu payları ile bu kuruluşlara ait müessese, bağlı ortaklık, işletme, işleme birimleri ve varlıkları, iştiraklerindeki kamu payları,

-Genel ve katma bütçeli idareler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların ve kamu iktisadi teşebbüslerinden kamu iktisadi kuruluşlarının gördükleri kamu hizmetleri ile doğrudan doğruya ilgili olmayan varlıkları ve iştiraklerindeki payları,

-Belediye ve il özel idarelerine ait ticari amaçlı kuruluşlar ile pay oranlarına bakılmaksızın her türlü iştiraklerindeki payları,

-Genel ve katma bütçeli idarelerle bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların, mal ve hizmet üretim birimleri ve varlıkları (baraj, gölet, otoyol, yataklı tedavi kurumları, limanlar ve benzeri diğer mal ve hizmet üretim birimleri) ile bu Kanunun 35 inci maddesinin (B) fıkrasında belirtilen kamu iktisadi kuruluşlarının temel kuruluş amaçlarına uygun mal ve hizmet üretim birimlerinin işletilmesi hakları,”

olarak belirlenmiş, özelleştirme amacı ise “ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak” olarak ifade edilmiştir. Özelleştirme ile beklenen amaçlar, Yasanın gerekçesinde yer alan tanımlamada daha geniş olarak ifade edilmiştir. 4046 sayılı Yasanın gerekçesinde Özelleştirme, “geniş anlamda devletin iktisadi faaliyetlerinin en aza indirilmesi veya tamamen ortadan kaldırılması, KİT’lerin devlet bütçesi üzerindeki finansman yükünün hafifletilmesi, rekabete dayalı piyasa ekonomisinin gerçekleştirilmesi, atıl tasarrufların ekonomiye kazandırılarak sermaye piyasalarının geliştirilmesi ve bu şekilde elde edilecek kaynakların, alt yapı yatırımları, savunma, eğitim ve sağlık hizmetlerinde kullanılması suretiyle, ekonomide verimliliğin arttırılmasını sağlayan önemli araçlardandır” şeklinde tanımlanmıştır.

Daha önce özelleştirmenin yasal dayanağını oluşturan 3291 sayılı Yasada, sadece KİT, bağlı ortaklıkları, müesseseleri ve iştiraklerinin özelleştirilmesi öngörülürken, 4046 sayılı Yasa ile özelleştirmenin kapsamı genişletilerek KİT'lerin yanı sıra, devletin diğer mal ve hizmet üreten birimlerinin de özelleştirilmesine olanak sağlayan hükümler getirilmiştir.

KİK’lerin gördükleri kamu hizmeti ile doğrudan ilgili olmayan varlıkları ve iştiraklerindeki payları ile İDT’lerin, müessese, bağlı ortaklık ve diğer tüm birimleriyle özelleştirilmesine ilişkin herhangi bir sınırlama getirilmemiştir.

KİK özelleştirilmesine ise gerek 1. maddenin A/f fıkrası, gerekse son fıkrası ile sınırlama getirilerek,

-KİK’lerin mülkiyetin devri dışındaki yöntemlerle özelleştirilmelerinin 4046 sayılı Yasaya tabi olduğu,

-Bu kuruluşların mülkiyetlerinin devrine ilişkin hususların ise ayrı yasa ile düzenleneceği,

4046 sayılı yasa ile 233’deki KİK tanımına yeni unsurlar eklenirken, aynı zamanda 233 sayılı KHK eki listede yer alan İDT ve KİK statüsündeki kuruluşlar yeniden belirlenmiştir;

4046 sayılı yasanın 34. maddesi ile KİK “sermayesinin tamamı devlete ait olup, tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri, kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadi teşebbüsüdür” şeklinde yeniden tanımlanmış, daha önce KİK sayılan Türk Hava Yolları A.O., Çay işletmeleri Genel Müdürlüğü ve Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğü İDT bölümüne alınmış, diğer bir deyişle bu kuruluşların kamu hizmeti görme vasıfları sona erdirilmiş, T.C. Devlet Demir Yolları İşletmesi Genel Müdürlüğü (TCDD), Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü (DHMİ), Tuz, Alkol İşletmeleri Genel Müdürlüğü (TEKEL) ve P.İ. genel Müdürlüğü ile Türk Telekom dışındaki tüm KİT’lerin İDT statüsünde olduğu hükmü getirilmiştir.

KİK’lerin gördüğü hizmetlerin yeni düzenleme ile “imtiyaz” olarak nitelendirilmesi, AYM’nin daha önceki özelleştirme mevzuatına yönelik iptal gerekçelerine dayanmaktadır.

b-Genel ve katma bütçeli idarelerle bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar:

Özelleştirme yöntemi konusundaki benzer sınırlama, “genel ve katma bütçeli idarelerle bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların mal ve hizmet üretim birimleriyle varlıkları” için getirilmiş olup, baraj, gölet, otoyol, yataklı tedavi kurumları, limanlar vb. üretim birimlerinin, 4046 sayılı yasa çerçevesinde işletme hakkı devri veya kiralanması şeklinde özelleştirilmesi mümkün olacak, mülkiyet devri ise ayrı Yasa ile düzenlenebilecektir.

Gerek KİK’lerin, gerekse genel ve katma bütçeli kuruluşlarla bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların, gördükleri kamu hizmetiyle ilgili olmayan varlık ve iştirak payları için herhangi bir sınırlama getirilmemiştir. Diğer bir deyişle bu varlıkların “mülkiyet devri” dahil her türlü yöntemle özelleştirilmesi, 4046 sayılı yasa hükümlerine göre yürütülecektir.

4046 sayılı Yasanın kapsama ilişkin 1. maddesinin A/b fıkrasında, KİT statüsünde olmayan ancak sermayesinin tamamı veya yarıdan fazlası devlete ait olan kuruluşlar yer almaktadır. Söz konusu düzenleme, statüleri itibariyle KİT sistemine, genel katma bütçeli idareler kapsamına ve yerel yönetimlere dahil edilemeyen ticari birimlerin özelleştirilmesine ilişkin yasal dayanak oluşturmaya yöneliktir.

3291 sayılı Yasa, sadece 233 sayılı KHK kapsamında kuruluşlarla ilgili hususları düzenlediği için, yapısı itibariyle KİT’lere tamamen benzeyen, ancak 233’e tabi olmayan kuruluşların özelleştirilmesi yasal olarak mümkün değildi. Kamu ekonomisi içinde sayısı son derece sınırlı olan bu tür kuruluşlara, Sivas D.Ç., Köyteks, Ereğli D.Ç. örnek olarak gösterilebilir.

Yasa, yerel yönetimlerdeki özelleştirme uygulamalarını da kapsama almıştır. Belediye ve İl özel İdarelerine ait ticari amaçlı kuruluşlar ile pay oranlarına bakılmaksızın, her türlü iştiraklerindeki kamu payının özelleştirilmesine ilişkin hususlar 26. Madde ile ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Madde hükmüne göre özelleştirme işlemleri 4046 sayılı Yasa çerçevesinde, ancak bu kuruluşların yetkili organlarınca belirlenerek yürütülecektir. Diğer bir deyişle belediye ve il özel idarelerinde özelleştirme uygulamaları, ÖİB tarafından yürütülmeyecektir.

Önceki özelleştirme mevzuatında sadece KİT özelleştirilmesine ilişkin hükümler yer almakta iken, 4046 sayılı Yasa ile yapılan düzenleme sonucu, devletin diğer mal ve hizmet üretim birimlerinin de özelleştirme kapsamına alınması suretiyle, özelleştirme uygulamalarının sınırları genişletilmiş ve devletin ekonomik alandaki rolünün azaltılması amaçlanmıştır.⁽^[18]⁾

4046 sayılı Yasa ile özelleştirme mevzuatında ilk kez özelleştirme ilkeleri tespit edilmiştir. Yasanın ikinci maddesinde yer alan bu hükme göre;

a-Doğabilecek istihdam azalmaları ile ilgili olarak mevcut kanunlarda ve/veya toplu iş sözleşmelerinde öngörülen tazminatlara ek olarak "İş Kaybı Tazminatı"nın verilmesi,

b-Kuruluşların özelliklerine ve içinde bulundukları şartlara göre özelleştirme yöntemlerinin belirlenmesi,

c-Özelleştirme uygulamalarından elde edilecek gelirlerin genel bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılmaması,

e-Mülkiyetin yaygınlığının yanı sıra, yönetim sorumluluk ve yetkilerini üstlenebilecek ortak grubunun temini,

f-Özelleştirme uygulamaları çerçevesinde kamu bankalarının da öncelikle özelleştirilecek kuruluşlar arasına alınarak süratle özelleştirilmesinin sağlanması,

g-Stratejik konularda devletin sahip olacağı imtiyazlı hisse oluşturulması,

h-Tabii kaynakların, belli bir süre için sadece işletme hakkının verilmesi suretiyle özelleştirilmesi,

ı-Özelleştirme işlemlerinin değer saptaması da dahil aleniyet içinde yürütülmesi,

i-Özelleştirme uygulamalarında, milli güvenlik ve kamu yararının gerektirdiği durumlar hariç, kamu kurum ve kuruluşları ile mahalli idarelere devir yapılmaması,

Son derece sınırlı bir düzenleme getiren 3291 sayılı yasa çerçevesinde gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarının yarattığı toplumsal sıkıntılar, çeşitli toplumsal baskı gruplarının eleştirileri ve AYM’nin iptal kararlarında sıkça “sosyal devlet”,… gibi unsurların yer alması, özelleştirmeyle ilgili temel çerçevenin “ilkelerle” çizilmesini sonuçlandırmıştır. Söz konusu ilkelerin hemen tamamı, yasada ayrıntılı maddeler şeklinde düzenlenmiştir.

Özelleştirmenin gerek siyasal, gerekse ekonomik anlamda temel amaçları olarak gösterilen bazı hususlar da ilkelerde yer almıştır.

Teorisyenler ve uygulamacılar tarafından üzerinde önemle durulan “özelleştirmenin bir borç ödeme ve kamu açıklarını kapatma yöntemi olarak kullanılmaması” prensibi, 4046 sayılı Yasada daha da genişletilerek “özelleştirme gelirlerinin, genel bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılmaması;” öngörülmüştür. Bu husus Özelleştirme Fonu’nun kullanım alanlarına ilişkin 10. madde de “Özelleştirme Fonundan genel bütçeye kaynak aktarılmaz” şeklindeki düzenlenirken, genel ilkeye geçici 8. madde ile sınırlama getirilmiştir.

Geçici 8. maddede yer alan “KOF’nun kullanım alanları ile ilgili olarak, bu kanunun yürürlüğe girdiği kadar KOİ tarafından yüklenilmiş olan yatırım projelerinin finansmanı ve borçlar, ödeme tarihlerinde Özelleştirme Fonundan ödenir. Özelleştirme Fonunda yeterli miktar bulunmaması halinde, söz konusu borçlar KOF’ndan karşılanır” hükmü uyarınca, özelleştirme gelirlerinden KOF’a aktarmalar yapılmıştır.

Geçici 8. madde 4568 sayılı Yasanın 5. maddesi ile yürürlükten kaldırılırken, Fonun kullanım alanlarını düzenleyen maddede de özelleştirme gelirlerinin bütçe açıklarında kullanılmasına olanak sağlayacak düzenleme yapılmıştır.

10. maddenin Fondan genel bütçeye ve KOF hariç diğer fonlara aktarma yapılamayacağına ilişkin fıkrası (sondan ikinci fıkra) 4568 sayılı Yasa ile “Özelleştirme Fonunun nakit fazlası, Hazinenin iç ve dış borç ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal ettirilir. Özelleştirme Fonundan diğer herhangi bir fona aktarma yapılmaz”şeklinde yeniden düzenlenmiş, ancak “özelleştirme uygulamalarından elde edilecek gelirlerin, genel bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılmaması” ilkesinde bir değişiklik yapılmamıştır.

Özelleştirmenin temel amaçlarından olan “sermayenin tabana yayılması”, 4046 sayılı yasada “Mülkiyetin yaygınlığının yanı sıra, yönetim sorumluluk ve yetkilerini üstlenebilecek ortak grubunun temini“ ilkesiyle, “rekabetçi, bir ortamın yaratılarak kaynakların optimal kullanım” amacı ise “özelleştirme uygulamalarında oluşabilecek tekelci bir yapının olumsuz etkilerinin önlenmesi” ilkesiyle yer almıştır.

Rekabetle ilgili 16. madde de ayrıntılı düzenleme yapılarak, rekabeti bozacak nitelikteki eylem ve davranışların yasaklandığı, rekabeti doğrudan ve dolaylı engelleyen, kısıtlayan tekelleşmeye yol açan, karar, anlaşma, birleşme ve devralama niteliğindeki her türlü hukuki işlemle ilgili gerekli önlemlerin Sanayi ve Ticaret Bakanlığı tarafından alınacağı hükme bağlanmıştır.

4046 sayılı Yasadan kısa bir süre sonra yürürlüğe giren 4054 sayılı “rekabetin Korunması Hakkında Yasa”^([19])ile özelleştirme uygulamalarından kaynaklanabilecek olumsuz durumlar dahil, rekabetin korunmasına ilişkin çeşitli hususlar hakkında kapsamlı düzenlemeler yapılmıştır. 4054 sayılı Yasa ile yukarıda anılan 16. madde yürürlükten kaldırılmamakla birlikte, fiilen hükümsüz hale gelmiş olup, uygulamalar 4054 sayılı Yasa ve Rekabet Kurumunun konuyla ilgili tebliğleri çerçevesinde yürütülmektedir.

4046 sayılı Yasa da kamu bankalarının özelleştirilmesinin ilkelerde yer alması, bankalara verilen önemin bir göstergesi olarak ortaya çıkmaktadır. “Kamu bankalarının süratle özelleştirilmesi” ilkesi, geçici 3. maddede yer alan “ Kamu Bankalarının (Merkez Bankası, Ziraat Bankası, Halk Bankası ve Eximbank hariç) özelleştirmeye ilişkin hazırlık işlemlerinin, Yasanın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 2 yıl içinde tamamlanacağı” şeklindeki düzenlemeyle somutlaştırılmıştır.

Burada önemli olan husus, banka özelleştirmelerinin değil, özelleştirmeye ilişkin hazırlık sürecinin 2 yıl içinde tamamlanmasının öngörülmüş olmasıdır. Ancak bu konuda da önemli bir aşama kaydedilmemiş ve 2 yıllık süre 4232 sayılı Yasa^([20]) ile süre, bitiminden itibaren 2 yıl daha uzatılmıştır.

3- Kurumsal Yapı

4046 sayılı Yasa ile özelleştirmenin karar organı ve uygulamadan sorumlu biriminden oluşan kurumsal yapısı yeniden düzenlenmiştir. Kurumsal yapı başlıca Özelleştirme Yüksek Kurulu, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ve Özelleştirme Fonundan oluşmaktadır.

4046 sayılı Yasanın 3. maddesinde ÖYK’nın oluşum ve görevleri düzenlenmiştir. Ö.Y.K., Başbakanın başkanlığında, Başbakan yardımcısı (Bakanlar Kurulunun birden fazla siyasi parti tarafından oluşturulması halinde, Türkiye Büyük Millet Meclisinde en çok üyesi olan diğer iktidar partisine mensup Başbakan Yardımcısı), Başbakanın belirleyeceği bir Devlet Bakanı, özelleştirmeden sorumlu Devlet Bakanı, Sanayi ve Ticaret Bakanı ve Maliye Bakanından oluşmaktadır. Kurulun sekreterya hizmetlerini yürütme görevi Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'na verilmiştir.

-Yasanın 1 inci maddesinde sayılan kuruluşların "özelleştirme kapsamına" alınmasına, özelleştirme kapsamına alınanlardan mevcut durumu itibariyle özelleştirilebilir nitelikte olmayanların mali ve hukuki açıdan "özelleştirmeye hazırlanmasına", hazırlık işlemleri tamamlananların bu işlemlerin tamamlanmasından sonra, hazırlık işlemlerine gerek görülmeyenlerin ise doğrudan "özelleştirme programına" alınmasına karar vermek ve özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların özelleştirme işlemlerinin tamamlanması için süre tespit etmek,

-Özelleştirme kapsamına alınmış olan kuruluşlardan gerekli görülenlerin özelleştirme kapsamından çıkarılarak eski statülerine iade edilmesine ve/veya özelleştirme programına alınmış kuruluşlardan gerekli görülenlerin özelleştirmeye hazırlanmasına karar vermek,

-Kuruluşların; satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemek,

-Özelleştirme programına alınan kuruluşların "satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflarla gerçek ve/veya özel hukuk tüzel kişilerine devredilmesi" yöntemleriyle Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen nihai devir işlemlerini onaylamak,

-Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlardan gerekli görülenlerin küçültülmesine, faaliyetlerinin süreli veya süresiz olarak durdurulmasına, kapatılmasına veya tasfiyesine karar vermek,

-Yurt içinden ve/veya yurt dışından Özelleştirme Fonunun kullanım alanlarında yararlanmak üzere borç almaya ve bu amaçla Devlet garantili ve garantisiz iç ve dış tahviller ile gerekli görülen hallerde her türlü menkul kıymet ihracı ve diğer kıymetli evrakın düzenlenmesine karar vermek,

-Gerekli görülen hallerde, Özelleştirme programındaki kuruluşların hisse senetleri ile bu kuruluşlara ait her türlü menkul kıymet ve diğer kıymetli evrakın satın alınmasına ve tekrar satılmasına karar vermek,

-Özelleştirme Fonu ve Özelleştirme İdaresinin gelir gider programlarını görüşerek onaylamak,

-Özelleştirme İdaresinin yıl içindeki uygulamaları ile gelecek yıl programlarını değerlendirerek varsa aksaklıkları giderecek tedbirleri almak,

-Kurul, hizmetin ifası için yarar gördüğü hallerde parasal sınırları ile usul ve esaslarını açıkça belirlemek kaydıyla özelleştirme programına alınan kuruluşların "satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflarla gerçek ve/veya özel hukuk tüzel kişilerine devredilmesi" yöntemleriyle Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilen nihai devir işlemlerini onaylamak ve gerekli görülen hallerde, özelleştirme programındaki kuruluşların hisse senetleri ile bu kuruluşlara ait her türlü menkul kıymet ve diğer kıymetli evrakın satın alınmasına ve tekrar satılmasına karar vermek konularında Özelleştirme İdaresi Başkanlığına yetki verebilmektedir.

4046 sayılı Yasa ile yeniden düzenlenen Özelleştirme İdaresi Başkanlığı kamu tüzel kişiliğine sahip özel bütçeli ve geçici bir teşkilat olup, bütçesinin denetiminin Sayıştay Başkanlığı’nca yapılması, çalışmalarının ise Yüksek Denetleme Kurulu tarafından denetlenmesi öngörülmüştür.

-Kurul tarafından verilen görev ve yetkilerle ilgili konularda karar vermek ve gerekli işlemleri yürütmek,

-Kuruluşların özelleştirme kapsamına alınmasına veya özelleştirme kapsamına alınmış olan kuruluşların eski statülerine iade edilmesi veya özelleştirme programındaki kuruluşlardan gerekli görülenlerin özelleştirmeye hazırlanmasına karar verilmesi konusunda Kurula teklifte bulunmak,

-Kuruluşların özelleştirilmesine ilişkin her türlü işlemin yerine getirilmesi ile bunların özelleştirilmelerine hazırlık amacıyla yönlendirilmesini, faaliyetlerinin takip ve koordinasyonunu yürütmek,

-Özelleştirme programına alınan kuruluşlardan anonim şirket statüsünde olmayanların anonim şirket haline dönüştürülüp dönüştürülmemelerine karar vermek,

-Özelleştirme programına alınan kuruluşlardan, anonim şirket statüsünde olan ve anonim şirket haline dönüştürülen kuruluşların sermayelerindeki kamu payı % 50'nin altına düşünceye, diğerlerinde ise özelleştirme uygulamaları sonucu devredildikleri tarihe kadar bunların sermaye miktarını tespit etmek, kuruluş, birleşme veya bölünmelerinde gerekli düzenlemeleri yapmak, mal varlıkları ile hak ve yükümlülüklerine ilişkin esasları tespit etmek, hesapları ve faaliyetleri ile ilgili her türlü düzenlemeyi yapmak, bu işlemleri kolaylaştırıcı tedbirleri almak,

-Özelleştirme uygulamalarının gerektirdiği özelleştirme ile ilgili her türlü işlemi yürütmek,

-Kanuni sınırlamalar saklı kalmak kaydıyla, kuruluşların mali, idari ve hukuki yapıları ile ilgili olarak düzenlemeler yapmak,

-Özelleştirme programındaki kuruluşların; kaynak kullanımlarına, taşınmaz edinmelerine, kiralamalarına ve bu taşınmazlar üzerinde sair akitler yoluyla tasarruf etmelerine, yurt içi ve yurt dışı borçlanmalarına, verimliliğin artırılması ilkesi gözönünde bulundurularak yapılacak personel alımı ve azaltılmasına, çalışma şartlarına, personelinin yurt dışı geçici görevlendirilmelerine ilişkin talepler hakkında karar vermek,

-Kuruluşların yönetim kurulu başkanlığı ve üyelikleri ile denetim ve tasfiye kurulu üyelikleri ve genel müdürlükleri ile ait oldukları kuruluşlardan ayrı olarak özelleştirme programına alınan ve anonim şirkete dönüştürülmelerine gerek görülmeyen müesseselerde, müessese müdürlükleri ve yönetim komitelerine, işletme ve işletme birimlerinde bunların müdürlüklerine yapılacak atamalar ve bu görevlerden alınma işlemlerine ilişkin olarak Başbakana teklifte bulunmak (bu görevlere atanacaklarda 4 yıllık yükseköğrenim görmüş olma şartı aranır),

-Kurulca ihracına karar verilen her türlü menkul kıymet ile diğer kıymetli evrakın düzenlenmesine yönelik olarak bunların adedi, değeri ve ilgili diğer hususları tespit etmek,

-Kuruluşların sermayelerine ayni sermaye konulması hallerinde ayni sermayenin değerlendirmesini yapmak veya yaptırmak,

-Hizmetin gerektirdiği her çeşit araştırma, proje işleri, reklam, tanıtım, halkla ilişkiler işlemleri ve mali denetim ile hukuki, teknik, idari ve mali değerleme işlemlerini yapmak ve/veya bu işlerin danışman görevlendirilmesi suretiyle yaptırılmasını temin etmek,

-Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlara, özelleştirme uygulamalarının gerektirdiği hallerde borç vermek, kamu bankalarının uyguladığı en yüksek ticari faiz oranını aşmamak kaydıyla Özelleştirme Fonundan sağlanacak finansmana uygulanacak faiz oranlarını ve şartlarını belirlemek,

4046 sayılı Yasa ile özelleştirme işlemlerinden elde edilen gelirlerin tek bir fonda toplanması ve kullanımların bu fondan yapılmasının sağlanması amacıyla, T.C. Ziraat Bankası nezdinde açılacak bir hesapta Özelleştirme Fonu kurulmuştur. ÖİB’nin sadece özelleştirme işlemleri ile görevlendirilmesi nedeniyle, daha önce 2983 ve 3417^[21] sayılı yasalar uyarınca KOİ Başkanlığı tarafından yürütülmekte olan KOF’un ve Çalışanların Tasarrufa Teşvik Hesabının yönetimi Hazine Müsteşarlığı’na devredilerek, özelleştirme gelirlerinin Özelleştirme Fonu hesabında toplanması amaçlanmıştır.

-Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'na devredilen kuruluşlardan elde edilen temettüler,

-Özelleştirme uygulamaları çerçevesinde ihraç edilecek her türlü menkul kıymet ile diğer kıymetli evrakın satışından sağlanan gelirler,

-Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'na devredilen kuruluşlara sağlanan finansmandan elde edilen gelirler ve

-İş kaybı tazminatı ödenmesi ve iş kaybı nedeniyle verilecek meslek geliştirme, edindirme ve yetiştirme eğitimi hizmetlerinin sağlanması amacıyla açılacak hesaba özelleştirme gelirlerinden Kurul tarafından belirlenecek miktarlarda yapılacak ödemeler ile gerektiğinde bu hesaba yapılacak aktarmalarda,

-Yasanın 22 nci maddesi gereğince, Özelleştirme programına alınan, özelleştirilen, faaliyeti durdurulan, küçültülen, kapatılan veya tasfiye edilen kuruluşlarda çalışan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personel ile sözleşmeli personelden (kapsam dışı personel dahil) diğer kamu kurum ve/veya kuruluşlarına, 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 8 inci maddesinin (f) bendinde yer alan hükümler de dikkate alınarak nakledilecek personele, atamalarının yapılıp eski kurumları ile ilişkilerinin kesileceği tarihe kadar geçen süre için aylık ücret, sosyal hak ve yardımlar ile her türlü özlük haklarının ödenmesinde,

-Yasanın 24 üncü maddesi gereğince, Özelleştirme programına alınan kuruluşlarda 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığına tabi personelden; T.C. Emekli Sandığı Kanunu hükümlerine göre, hizmet süresi itibariyle emeklilik hakkını kazananlara bu hakkı kazandıkları tarihten itibaren iki ay içinde emekli olmayı istemeleri halinde, emeklilik ikramiyelerinin % 30 (Yüzde otuz) fazlasıyla ödenmesinde ilave olarak ödenecek % 30 (Yüzde otuz) tutarındaki miktarın, ödemeyi müteakip T.C.Emekli Sandığı Genel Müdürlüğünün talebi üzerine karşılanması için yapılacak ödemelerde,

-Özelleştirme kapsamındaki kuruluşların özelleştirilebilir hale getirilmesi amacıyla yapılacak özelleştirmeye hazırlık çalışmalarının gerektirdiği harcamaların karşılanmasında,

-İdareye devredilen kuruluşlarda idari, mali ve hukuki yönden yapılacak düzenlemelerin gerektirdiği giderlerin karşılanmasında,

-İdarenin pay sahibi olduğu şirketlerin sermaye artırımlarına katılınmasında,

-Gerektiğinde, özelleştirme programındaki kuruluşların hisse senetleri ile bu kuruluşlara ait her türlü kıymetli evrakın satın alınmasında,

-Özelleştirme uygulamalarının yerine getirilebilmesi için gereken her türlü mal ve hizmet alımında,

-İdareye devredilen kuruluşlara idarece belirlenecek esas ve usuller çerçevesinde borç olarak finansman sağlanmasında,

-Yasanın 23 üncü maddesi çerçevesinde, 17.7.1964 tarihli ve 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununun Ek 24 üncü maddesi gereğince yapılacak sosyal yardım zammı ödemelerinde,

Yasanın “Özelleştirme Fonundan genel bütçeye kaynak aktarılmaz. Ayrıca bu Kanunun 8 inci maddesi gereğince Kamu Ortaklığı Fonuna Yapılacak Aktarmalar hariç, Özelleştirme Fonundan diğer herhangi bir fona aktarma yapılmaz” şeklindeki hükmü, 4568 sayılı Yasa ile değiştirilerek, “Özelleştirme Fonunun nakit fazlası, Hazinenin iç ve dış borç ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal ettirilir. Özelleştirme Fonundan diğer herhangi bir fona aktarma yapılmaz.” Şeklinde yeniden düzenlenmiş, böylece özelleştirme gelirlerinin borç ödemelerinde kullanılmasına olanak sağlanmıştır.

4046 sayılı yasa ile özelleştirme uygulamaları “kapsama alma” ve “programa alma” şeklinde ikili bir sınıflandırmaya tabi tutulmuştur. Kısa sürede özelleştirilebilir nitelikte olmayan kuruluşların, kapsama alınarak, hazırlık sürecine tabi tutulması, daha sonra programa alınması veya doğrudan özelleştirme programına alınması şeklindeki sistemin işleyişini şu şekilde özetlemek mümkündür.

Yasada belirtilen kuruluşların birlikte ve/veya ayrı ayrı özelleştirme kapsamına alınmasına, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın teklifi üzerine Özelleştirme Yüksek Kurulu’nca karar verilmektedir. Kapsama alınmaya ilişkin ÖYK kararında; bu kuruluşlardan, hangilerinin özelleştirilmek üzere doğrudan özelleştirme programına alınacağı, hangilerinin mali ve hukuki yönden özelleştirmeye hazırlık işlemine tabi tutulacağı özelleştirmenin hangi yöntemle ve hangi süre içinde gerçekleştirileceği de belirtilmektedir.

Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlardan, mali ve hukuki yönden özelleştirmeye hazırlanmalarına karar verilenlerin, bu hazırlık işlemleri tamamlanıncaya kadar, bunların bağlı bulundukları bakanlık veya kurumlar ile ilgileri ve önceki statüleri aynen devam etmektedir. Mali ve hukuki yönden özelleştirmeye hazırlık işlemleri, ÖYK'ca belirlenecek kuruluş veya kuruluşlar tarafından yürütülmekte, özelleştirmeye hazırlık işlemleri tamamlananlar, ÖYK'nın vereceği yeni bir karar ile özelleştirme programına alınmaktadırlar. Burada yapılan düzenleme, özelleştirme sürecinde gerek özelleştirme konusu kuruluşun ve gerekse diğer ilgili kurumların katılımının ve katkısının sağlanması açısından son derece önemlidir.

Ancak özelleştirme kararlarının tamamına yakını (SEKA, Eti Holding, T.Şeker Fabrikaları A.Ş. hariç) kapsam ve programına alma şeklinde gerçekleşmekte, kuruluş kapsamdayken yapılması gereken hazırlık çalışmaları da, İdare tarafından yürütülmektedir. Bu durum, diğer çeşitli etkenlerle birlikte, kuruluşların uzun yıllar özelleştirme sürecinde bulunmasına, dolayısıyla gelecekle ilgili sağlık, yatırım, üretim ve satış politikaları oluşturamamalarına neden olmaktadır.

Kapsama alınan kuruluşlardan zaman içinde değişen şartlar da dikkate alınarak, özelleştirme kapsamından çıkarılmaları gerekli görülenlerin eski statülerine iadeleri yine ÖYK kararı ile olmaktadır.

Özelleştirmeye hazırlık işlemi tamamlanan kuruluşlar ÖYK'nın vereceği yeni bir kararla özelleştirme programına alınmakta olup, özelleştirme programına alınan kamu iktisadi kuruluşlarının, bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme, işletme birimleri ve varlıklarının, mülkiyetin devri dışındaki, İDT’lerin ise mülkiyetin devri dahil yöntemlerle yapılacak özelleştirme işlemleri, ÖİB’ce yürütülmektedir.

Özelleştirme kapsamında iken, özelleştirme hazırlık işlemleri tamamlanarak özelleştirme programına alınanlar ile doğrudan özelleştirme programına alınanlar (bağlı ortaklıkların iştirak payları ve varlıkları ile bağlı ortaklık statüsünde olmayan ancak sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait kuruluşların iştirak payları ve varlıkları hariç) ÖYK kararının alındığı tarihte başka bir işleme gerek olmadan ve bedel alınmaksızın ÖİB'ye devredilmiş sayılmakta, bağlı bulundukları Bakanlık veya kurumla ilişkileri kesilerek İdareye bağlanmaktadırlar.

Kuruluşların özelleştirme programına alınmalarına ilişkin kararlar Resmi Gazetede yayımlanmaktadır.

Özelleştirme kapsamına alınmış kuruluşların özelleştirilmek üzere hazırlanması çalışmaları İdare tarafından yürütülmekte olup, 4046 sayılı Yasa çerçevesinde bu çalışmalar;

-Mevcut durumları itibariyle anonim şirket statüsünde olan kuruluşların ana sözleşmelerinin 4046 sayılı Yasa hükümlerine uygun hale getirilmeleri, anonim şirket statüsünde bulunmayanlardan gerekli görülenlerin ana sözleşmelerinin hazırlanarak anonim şirket statüsüne dönüştürülmeleri,

-Finansman sorunu olan şirketlere sermaye artırımı ya da borç verilmesi suretiyle kaynak aktarılması,

-Özelleştirme kapsamındaki şirketlerden gerekli görülenlerin bağımsız denetimlerinin ve/veya mali, teknik değerlendirmelerinin yapılması,

-Şirketlerin yönetim ve denetim kurulu üyelikleriyle ve personelin çalışma şartlarıyla ilgili düzenlemelerde bulunulması,

Özelleştirme kapsamına alınan kuruluşlar, 233 sayılı KHK’de de öngörüldüğü üzere fiyat ve tarifelerini belirleme konusunda serbest bırakılmışlardır. Ancak 233 sayılı KHK’den farklı olarak, özelleştirme kapsamındaki kuruluşların fiyat ve tarifelerine Bakanlar Kurulu Kararı ile müdahale ve görev zararı ödenmesi imkanı tanınmamıştır.

Diğer taraftan genel ve katma bütçeli idarelerle, bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşların mal ve hizmet üretim birimleri ve varlıkları ile kamu iktisadi kuruluşlarının ve bunların müessese, bağlı ortaklık, işletme ve işletme birimleri ile varlıklarının mülkiyetin devri dışındaki yöntemlerle yapılacak özelleştirme işlemlerinin İdare tarafından yürütüleceği, ancak, bunların mülkiyetinin bağlı bulundukları kurum ve/veya kuruluşlara aidiyeti ve statüleri aynen devam edeceği ifade edilmiştir.

4046 sayılı Yasanın 4232 sayılı Yasa ile değişiklik 18. Maddesi^([22]) ile kuruluşların özelleştirilmesine, değerlerinin tespitine ilişkin yöntemlerle ihale usul ve esasları ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir.

ÖYK’nın görevlerini düzenleyen 3. madde uyarınca, kuruluşun hangi yöntemle özelleştirileceğine karar vermek yetkisi ÖYK’da bulunmaktadır. Uygulamada, ÖYK kararlarında alternatifli olarak uygulanabilecek yöntemler belirlenmekte ve bunlardan bir veya bir kaçının uygulanabilmesi konusunda ÖİB yetkilendirilmektedir.

Özelleştirme programına alınan kuruluşlar, 4046 sayılı Yasanın 18/A maddesine göre “satış, kiralama, işletme hakkının verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hakları tesisi, gelir ortaklığı modeli ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflar” yöntemlerinden birinin veya bir kaçının birlikte uygulanması suretiyle özelleştirileceklerdir.

1)Satış yöntemi: Kuruluşların mal ve hizmet üretim birimleriyle varlıklarının ve hisse senetlerinin, bir kısmının veya tamamının blok satış, halka arz, borsada satış gibi, Yasada gösterilen yöntemlerle alıcıya bir bedel karşılığı devredilmesidir.

Yasa da sıralanan satış yöntemlerini uygulama bakımından blok satış, halka arz ve varlık satışı olarak 3 ana başlık altında sınıflandırmak mümkündür.

Blok satış: Kuruluştaki kamu paylarının (hisselerin) tamamının veya bir kısmının bir blok olarak, ihale sonucu belirlenen alıcı veya alıcı grubuna satılmasıdır. Blok olarak satılan hisse grubuna ait ortaklık hakları ve yükümlülükleri de hisse senetleriyle birlikte alıcıya geçmektedir. Uygulamada blok satış, ihale sonucu belirlenen firmanın ÖYK tarafından da onaylanmasını müteakip, hisse satış sözleşmesinin imzalanması ve hisselerin “devir tutanağı” ile alıcıya intikaliyle sonuçlanmaktadır.

Halka arz: 2499 sayılı Sermaye Piyasası Yasasının 3. maddesine göre halka arz “sermaye piyasası araçlarının satın alınması için her türlü yoldan halka çağrıda bulunulması, halkın bir anonim ortaklığa katılmaya veya kurucu olmaya davet edilmesi, hisse senetlerinin borsalar veya teşkilatlanmış diğer piyasalarda devamlı işlem görmesi, bu Kanuna göre halka açık anonim ortaklıkların, sermaye artırımı dolayısıyla paylarının veya hisse senetlerinin satışı” olarak tanımlanmaktadır.

Özelleştirme programındaki bir kuruluşun halka arz yöntemiyle özelleştirilmesi SPK ve tebliğleri ile İMKB usul ve esasları çerçevesinde gerçekleştirilmekte, uluslararası halka arz uygulamasında ise ilgili uluslararası mevzuat hükümlerine de uyulmaktadır.

Halka arz yoluyla ilk özelleştirme uygulaması, Mart 1988 tarihinde Teletaş-Telekomünikasyon Endüstri Ticaret A.Ş.’deki %40 olan kamu hisselerinin, %20’lik bölümünün satışıyla gerçekleştirilmiştir. Sermaye piyasasının geliştirilmesine ve küçük tasarrufçu sayısının artmasına yönelik olduğu ifade edilen bu ilk halka arz uygulamasında, hedef kitlenin ne kadarının bu senetlerden satın alındığının bilinmemesi, mülkiyetin tabana yayılması amacının gerçekleştirilmesine ne oranda yaklaşıldığını tespite olanak vermemektedir. Ancak daha sonra gerçekleştirilen İş Bankası ve son olarak TÜPRAŞ hisselerinin halka arzında, arz tarihi itibariyle bu amacın büyük ölçüde gerçekleştiğini söylemek mümkündür. 2000 yılında gerçekleştirilen TÜPRAŞ halka arz uygulamasında, arz edilen hisselerin %91’i TÜPRAŞ mensupları ve küçük bireysel yatırımcılara satılmış, 369.000 kişi hisse senedi almıştır.

Gecikmeli halka arzı içeren blok satış: Bu yöntemde alıcıya, blok olarak satın aldığı hisselerin bir bölümünü, satış tarihinden itibaren belli bir süre içinde halka arz etmesi şartı getirilmektedir. Dolayısıyla alıcı, sözleşmeyle getirilen süre içinde halka arz taahhüdünde bulunmakta, bu taahhüdün yerine getirilmemesi halinde uygulanacak müeyyideler de ÖYK Kararı ve sözleşme ile düzenlenmektedir.

Gecikmeli halka arzı içeren blok satış yöntemi ÇİTOSAN’a ait 5 adet bağlı ortaklığın özelleştirilmesinde kullanılmıştır.

1989 yılında gerçekleştirilen ihale sonucunda, 4 şirketteki kamu paylarının tamamı (Söke, Balıkesir, Pınarhisar ve Ankara Çimento şirketleri) ile Afyon Çimento A.Ş.’deki %51 oranındaki kamu hissesi Fransız Societe Des Cıments Francais (SCF) Şirketine satılmış, SCF’nin söz konusu 4 şirkette satın aldığı hisselerinin en az %40’ının, karar tarihinden itibaren 5 yıl içinde çalışanlara ve halka arz edilmesine karar verilmiştir^([23]).

Söz konusu satış işlemine yönelik alınan yürütmeyi durdurma ve iptal kararları nedeniyle halka arz uygulaması 1992 yılına kadar gerçekleştirilememiş, Bakanlar Kurulunun iptal kararının uygulanamazlığına ilişkin 27.04.1992 tarihli prensip kararı ile halka arz için öngörülen 5 yıllık süre yeniden başlatılmıştır.

Çalışanlara satış yöntemi: Yasada “satış yöntemiyle özelleştirmenin yöntemlerinden birisi olarak yer alan “çalışanlara satış”, aslında bağımsız bir yöntem değil, bir uygulama biçimidir. Uygulamada şirket hisse veya varlıkları, çeşitli teşvik mekanizmaları ile birlikte çalışanlara satılabilmektedir. Halka arz yoluyla özelleştirmede çalışanlara satış uygulamasına ilk olarak TELETAŞ özelleştirilmesinde yer verilmiş, satışa konu hisselerin %10’u çalışanlara tahsis edilerek satış bedelinin, 4 eşit taksitle ödenmesi, hisse almak isteyenlere şirketçe kredi verilmesi şeklinde de kolaylık getirilmiştir.

Son olarak TÜPRAŞ hisselerinin 2000 yılı içinde gerçekleştirilen halka arz uygulamasında, TÜPRAŞ çalışanlarına, daha düşük fiyat uygulama ve taksitlendirme gibi çeşitli kolaylıklar sağlanmıştır.

Varlık satışı: Özelleştirme programındaki kuruluşların aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimleri ile varlıklarının mülkiyetinin, bir bedel karşılığı kısmen veya tamamen devredilmesidir.

Varlık satışı ile özelleştirmeye konu olan birim, kuruluşun bir fabrikası veya işletmesi olabileceği gibi, arazi, arsa, bina veya kayıtlı taşınır mallar da olabilmektedir.

Varlık satışı, uygulamada, ana kuruluşun özelleştirilebilirliğini kolaylaştırmak için küçülmesine yönelik arazi, arsa ve üretim dışı birimlerin satışı şeklinde ve bir bütün olarak satılması hemen hemen olanaksız olan kuruluşların (Sümer Holding, Et ve Balık Ürünleri A.Ş., TURBAN A.Ş. gibi) mal ve hizmet üreten tesis ve işletmelerinin satışı şeklinde gerçekleştirilmektedir.

2)Kiralama yöntemi: Kiralama yöntemi Yasada “Kuruluşların aktiflerindeki varlıklarının kısmen veya tamamen bedel karşılığında ve belli bir süre ile kullanma hakkının verilmesidir” şeklinde tanımlanmıştır. Kiralama süresine ilişkin sınırlama ise 15. maddede en fazla 49 yıl olarak belirlenmiştir.

4046 sayılı Yasa çerçevesinde kiralama yöntemiyle özelleştirme uygulaması bulunmamaktadır.

3)İşletme hakkının verilmesi yöntemi: Söz konusu yöntem Yasada; “Kuruluşların bir bütün olarak veya aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimlerinin mülkiyet hakkı saklı kalmak kaydıyla, bedel karşılığında belli süre ve şartlarla işletilmesi hakkının verilmesi” olarak tanımlanmıştır.

Yöntemin kiralama yönteminden farkı; bir bütün olarak mal ve hizmet üreten birimin (fabrika, işletme vb) işletme hakkının verilmesidir.

İşletme hakkının devir süresiyle ilgili sınırlama da Yasanın 15. maddesi ile en fazla 49 yıl olarak belirlenmiştir.

4046 sayılı yasa çerçevesinde işletme hakkı devri yöntemiyle özelleştirme uygulamaları, limanların özelleştirilmesinde gerçekleşmiştir.

4)Mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi yöntemi: “Kuruluşların aktiflerindeki mal ve hizmet üretim birimleri ile varlıklarının, mülkiyeti ilgili kuruluşa ait olmak kaydıyla, Türk Medeni Kanununda öngörülen şekil ve şartlar dahilinde, malike ait kullanma hakkına ilişkin bazı tasarruflara rıza gösterilmesine veya malikin mülkiyete bağlı haklarını kullanmasından vazgeçmesi sonucu doğurmasına ilişkin hakların tesisidir.”

Ayni haklar, kişilere maddi mallar üzerinde egemenlik ve yetki sağlayan ve varlığı herkese karşı ileri sürülebilen haklar olup, Medeni Kanunda yer alan ayni haklar, mülkiyet, irtifak, rehin hakları ve gayrimenkul mükellefiyetidir.

4046 sayılı Yasada yer alan söz konusu yöntem, mülkiyet hakkı dışında maddi mallarla ilgili hak ve yetkilerin Medeni Kanunda yer alan usul ve esaslar çerçevesinde devrine yöneliktir.

5)Gelir ortaklığı modeli ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflar yöntemi: Bu yöntem Yasada “Kuruluşların özellikleri ve yapıları da dikkate alınarak, yukarıda belirtilen özelleştirme yöntemleri dışında kalan ve genel hükümler ile özel kanunlarda belirtilen diğer yöntemler” olarak tanımlanmıştır. Yasada 5. özelleştirme yöntemi olarak yer almakla birlikte, gerek gelir ortaklığı modelinin tanımına, gerekse sair hukuki tasarrufların neler olabileceğine ilişkin herhangi bir hükme yer verilmemiştir.

Mülkiyetin devrini içeren satış yönteminin dışındaki yöntemlerin hiçbirisinde mülkiyet devrinin yer almadığı dikkate alınarak, bu yöntemin de ”mülkiyet devri” dışındaki alternatifleri içermesi gerektiği söylenebilir.

Bu düzenleme ile özelleştirme uygulamalarının, belirli tanımlarla sınırlandırılmamasına çalışılmış ve genel hükümlerle, diğer mevzuatta yer alan yöntemlerin de 4046 sayılı Yasa uygulamalarında kullanılabilmesine olanak sağlanmıştır.

Söz konusu yöntemlerin her biri kendilerine göre avantaj ve dezavantaj da taşımakta olup kuruluşun ve sektörün özelliklerine, özelleştirme beklentilerine göre en uygun yöntemin seçilmesi gerekmektedir. Örneğin blok satış yöntemi, kuruluş ve hizmetin özelliğine göre gerekli önlemler alınmazsa, kamu tekelinin özel tekele dönüşümünü sonuçlandırabilir. Sermayenin tabana yayılması ilkesi açısından en uygun yöntem olan halka arz yöntemi de, hisselerin büyük bir kısmının arz yoluyla devredilmesi halinde yönetim boşlukları yaratmaktadır. Diğer bir deyişle, beklenen amaçların gerçekleşmesi doğrultusunda, uygulanan yöntemle birlikte, ek önlemlerin de alınması gerekebilir.

4054 sayılı Rekabet Yasası ile blok satış yönteminin yaratabileceği tekelleşme sakıncasına karşı bazı önlemler getirilmeye çalışılmıştır. 4054 sayılı Yasa ve Rekabet Kurumu tarafından, sadece özelleştirme uygulamalarına münhasır olmak üzere çıkartılan tebliğler çerçevesinde, özelleştirme sürecinde ihale işlemlerine başlanmadan önce kamu kurumlarının ilgili pazarlarda sahip olduğu hakim durumun özelleştirme sonrası akıbeti ve bu hakim durumun devrinin ilgili pazardaki rekabet üzerine etkilerine ilişkin Rekabet Kurulu’nun görüşünün alınması ve ihale sonrasında özelleştirme yoluyla devralma işleminin Rekabet Kurulu’nun iznine tabi kılınması ile Rekabet Politikası’nın, özelleştirme işlemlerinde, etkin bir rol oynaması sağlanmıştır.

Yukarıda özetlenen özelleştirme işlemlerine yönelik rekabet kurallarının uygulanma usulü devralma öncesi döneme ilişkindir. Devralma işleminden sonra söz konusu teşebbüsün diğer tüm teşebbüsler gibi Kanun’un hükümlerine tabi olacağı açıktır. Bu noktada, özellikle Kanun’un “Hakim Durumun Kötüye Kullanılması”nı yasaklayan hükümleri önem kazanmaktadır.

Özelleştirilecek kuruluşların değerlerinin tespitine ilişkin hükümler ilk defa 4046 sayılı Yasada yer almıştır. Önceki mevzuatın iptal gerekçelerinde, değer tespitine ilişkin düzenlemenin yer almamasının, hukuki bir eksiklik olarak görülmesi, bu konunun 4046 sayılı yasada ayrıntılı olarak yer almasının en önemli etmenlerinden birisidir.

Özelleştirme programına alınmış kuruluşların değer tespit çalışmaları, Yasanın 18. maddesi^[24] uyarınca oluşturulan değer tespit komisyonları tarafından gerçekleştirilmektedir.

18. maddenin “B değer tespiti” başlıklı bölümünden yer alan hükümler uyarınca, değer tespit komisyonları, özelleştirilecek kuruluşun özelleştirme işlemlerinden sorumlu proje grup başkanının başkanlığında, söz konusu projede görevli bir uzman ve Proje Hazırlık Dairesi, Sermaye Piyasaları Dairesi ve gayrimenkul işlerinden sorumlu daire görevlileri (başkan veya uzmanın katılımı şeklinde) olmak üzere 5 kişiden oluşmakta ve İdare Başkanının teklif üzerine Başbakanın onayı ile göreve başlamaktadır.

Yasada komisyona, kuruluşun değerini belirleme görevi verilmiş ve değer tespitinde dikkate alınacak kriterlerle, uygulanacak yöntemler belirlenirken, komisyonun, kararlara katılmamak kaydıyla uzman kuruluşlardan yararlanabileceği de hükme bağlanmıştır.

4046 sayılı Yasanın 18. maddesinde; “indirgenmiş nakit akımları (net bugünkü değer), defter değeri, net aktif değeri, amortize edilmiş yenileme değeri, tasfiye değeri, fiyat/kazanç oranı, piyasa kapitalizasyon değeri, piyasa değeri/defter değeri, ekspertiz değeri ve fiyat/nakit akım oranı” olmak üzere toplam 10 adet yöntem sayılmış ve değerleme çalışmalarında, bu yöntemlerden en az üçününün kullanılması şartı getirilmiştir.

Belirlenen değer tespit yöntemlerinin tanımlanması ise yasada değil, gerekçede yer almaktadır.

“İndirgenmiş nakit akımları: İlerideki yıllarda şirket faaliyetleri sonucu ortaya çıkacak nakit akımlarının bugüne indirgenmiş değeridir

Temettü verimi: Bir sonraki yıl ödenecek, hisse başına temettü değerinin, temettü verimi oranına bölünmesi ile elde edilen değerdir.

Defter değeri: Şirketin defter değeri netleştirilmiş özkaynak değeridir. Şirket varlıklarının defter değeri, varlıkların netleştirilmiş muhasebe değeridir.

Net aktif değeri: Tüm yükümlülüklerin ödenmesinden sonra aktiflerin elden çıkarılmasıyla elde edilecek nakit değeridir.

Amortize edilmiş yenileme değeri: Yeniden kurma değerinde yer alan varlık kalemlerinin, şirket varlıklarının yaşları ve kullanma ömürleri dikkate alınarak amortize edilmesiyle bulunan değerdir.

Tasfiye değeri: Şirket varlıklarının tasfiye değeri, varlıklarının bütün olarak veya parça parça elden çıkarılması sonucu elde edilecek nakit değerdir. Şirketin tümünün tasfiye değeri, net aktif değer metoduna benzer olarak, tüm aktiflerin elden çıkarılması sonucu elde edilecek gelir ile tüm yükümlülüklerin ödenmesi sonucu elde kalacak net nakit değeridir.

Fiyat/kazanç oranı değeri: Fiyat/Kazanç oranı, bir şirket hissesinin piyasada oluşan fiyatının, hisse başına elde edilen net kar miktarına (veya şirket piyasa kapitalizasyon değerinin, şirketin vergi sonrası net karına) oranıdır. Değerleme yapılacak şirket için, şirketin kendi oranı ve/veya benzer şirketlerin oranlarının ortalaması ile şirket hisselerinin nominal değeri çarpılarak şirket değerine ulaşılır.

Piyasada kapitalizasyon değeri: Şirketin ve/veya benzer şirketlerin, piyasa koşullarına göre belirlenecek ortalama bir fiyat/kazanç oranı ve nominal hisse değerinin çarpılması sonucu elde edilen değerdir.

Piyasa değeri/defter değeri: Piyasa değeri/defter değeri oranı, bir şirketin hisselerinin piyasa değerinin, şirketin hisse başına düşen defter değerine oranıdır. Değerleme yapılacak şirket için, şirketin kendi oranı ve/veya benzer şirketlerin oranlarının ortalaması ile şirket hisselerinin nominal değeri çarpılarak şirket değerine ulaşılır.

Ekspertiz değeri: Şirket varlıklarının, ilgili uzmanlar tarafından; varlıkların yaşları, kapasiteleri, teknolojileri, benzer varlıkların piyasa değerleri gibi faktörler göz önüde alınarak belirlenen değeridir.

Fiyat/nakit akımı oranı: Bir şirketin değerini belirlerken, başka şirketlerin verilerinden yararlanılabilen bir metottur. Fiyat/nakit akımı oranı, bir şirketin piyasada oluşan hisse fiyatının, şirketin hisse başına düşen nakit akımına oranıdır. Karşılaştırma yapılacak olan şirketlerin verileriyle, bir veya birkaç oran belirlenir ve değerlemesi yapılacak şirketin nakit akımıyla çarpılacak bir değere veya bir değer aralığına ulaşılır.”

Teknik bir konu olan değer tespit çalışmaları için komisyonlar, yasanın da verdiği olanak çerçevesinde, danışman firma desteğine başvurmaktadırlar. Ancak kuruluşun programa alınmasından kısa bir süre sonra değer tespit çalışmaları yaptırılmasına rağmen, kuruluşun özelleştirme sürecinin uzaması, çoğu zaman değerlerin güncelliğini yitirmesine neden olmakta, dolayısıyla, özelleştirme uygulamaları sonuçlanıncaya kadar aynı kuruluşla ilgili, birden fazla değer tespit çalışması yaptırılabilmektedir.

Değer tespit çalışmalarında, söz konusu yöntemlerden en az üçünün kullanılmasının yasal zorunluluk olarak getirilmesi ise, özellikle varlık özelleştirmelerinde, gerçekte bir anlam ifade etmeyecek yöntemlerin kullanılmak zorunda kalınmasına neden olmaktadır. Örneğin bir arsanın değerinin belirlenişinde, yasada yer alan defter değeri ve ekspertiz değerinin yanında, arazi değerlemesinde kullanılamayacak olan tasfiye değeri de kullanılmaktadır.

Uygulamada ortaya çıkan diğer bir sorun, herhangi bir mal ve hizmet üretim birimi veya varlığın, söz konusu yöntemler çerçevesinde değerlendirilmesiyle, ortaya birbirinden çok farklı sonuçlar çıkmasından kaynaklanmaktadır.

Son 20 yıldır yaşanan enflasyonist ortamda, yeniden değerleme uygulaması, defter değerlerinde ortaya çıkan aşınmayı gidermekten uzak olduğu için, genellikle en düşük değere defter değerinde rastlanılmaktadır. Ancak diğer taraftan, indirgenmiş nakit akımları yöntemiyle yapılan değerlemede, kullanılan varsayımlar çerçevesinde kendi içinde bile çok uç, hatta negatif değerlerle karşılaşılabilmektedir. Söz konusu sorunların en aza indirilebilmesi için, değer tespit komisyonlarınca yapılmış olan değerleme çalışması neticesinde, ya bir değer aralığı ya da satışa konu minimum değer belirlenmektedir.

4046 Yasanın 18. Maddesinde; “değer tespit sonuçlarının kuruluşun özelleştirilmesine ilişkin ihale sonuçlarının onaylanmasını müteakip, İdare tarafından kamuoyuna duyurulacağı” hükmü yer almıştır.

Özelleştirme ilkeleri arasında yer alan, “özelleştirme işlemlerinin, değer saptaması da dahil aleniyet içinde yürütülmesi” ilkesinin gereği olarak getirilen bu hüküm doğrultusunda, şimdiye kadar gerçekleştirilen özelleştirmelerle (2000 yıl sonuna kadar) ilgili herhangi bir bildirimde bulunulmamıştır.

2000 yılında çıkartılan ve ihale ve değer tespit uygulamalarını düzenleyen yönetmelikle; değer tespit sonuçlarının “ihale sonuçlarının, kurul veya İdarece onaylanmasını müteakip, yapılacak sözleşmenin imzalanmasından sonra kamuoyuna duyurulmak üzere (varlık satışı ile yapılan özelleştirme uygulamalarında, ilgili Şirketin tüm varlıklarının devrini müteakip) 30 gün içinde ihale hizmetleri tarafından Basın ve Halkla İlişkiler Dairesi Başkanlığına gönderileceği” hükmü getirilmiştir.

Söz konusu uygulama hükmüne göre, Şirket hisselerinin (çoğunluğunun) satışı halinde değer tespit açıklamasının yapılması kısa bir süre içinde mümkün olabilecek, ancak varlık satışıyla özelleştirilen şirketlerde bu açıklamalar yılları bulabilecektir. Örneğin mal ve hizmet üretim birimleri işletmeler şeklinde teşkilatlanan Sümer Holding, TURBAN, Et ve Balık Ürünleri A.Ş. gibi şirketlerde özelleştirme uygulaması, söz konusu işletmelerin peyder pey satışı şeklinde gerçekleştirilmektedir.

Bu çerçevede, Örneğin 1987 yılında özelleştirme programına alınan Sümer Holding A.Ş.’nin 2000 yıl sonuna kadar 34 işletme, fabrika ve iştirak satışı ve/veya devri gerçekleştiği ve 9 işletme ile 5 şirketi kaldığı halde, bu işletmelerin de özelleştirilmesini müteakip, yasal zorunluluk olan “değer açıklama” gündeme gelebilecektir.

4046 sayılı Yasadan önceki özelleştirme mevzuatında, ihale işlemlerine ilişkin herhangi bir hüküm yer almamış, ihale uygulamaları Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı İhale Yönetmeliği hükümlerine göre yürütülmüştür.

Anayasa Mahkemesinin daha önceki özelleştirme mevzuatına ilişkin iptal kararlarında, “ihale usul ve esasları ile ihale komisyonunun oluşum ve görevlerinin yasa ile belirlenmesi gerektiği” şeklindeki görüşleri doğrultusunda, 4046 sayılı yasanın ihale işlemlerine ilişkin 18/c maddesi bir yönetmelik ayrıntısında yeniden düzenlenmiştir.

4046 sayılı 18. maddesi AYM tarafından doğrudan incelemeye alınmamış, ancak Türk Telekomun özelleştirilmesiyle ilgili 4107 sayılı Yasanın iptaline ilişkin gerekçeli kararında, 4046 sayılı Yasanın 18. maddesine de göndermede bulunarak, bu maddenin de anayasaya aykırı olduğunu tespit etmiştir. 18. maddenin AYM’ye gitmesi halinde iptal edileceğinin kesinleşmesi üzerine, söz konusu madde 4232 sayılı Yasa ile yeniden düzenlenmiştir.^([25])

4046 sayılı Yasa uyarınca ihale işlemleri, Başbakanın onayı ile göreve başlayan ve “özelleştirilecek kuruluşun özelleştirme işlemlerinden sorumlu projenin bağlı olduğu başkan yardımcısının başkanlığında, ilgili proje grup başkanı, ilgili projede görevli bir uzman, ihale hizmetleri dairesi başkanı veya bu birimde görevli bir uzman ile hukuk müşavirliğinde görevli hukuk müşaviri veya bir avukattan oluşan” ihale komisyonları tarafından yürütülmektedir.

4046 sayılı Yasada uygulanabilecek ihale yöntemleri “kapalı teklif, pazarlık, açık artırma ve belli istekliler arasında kapalı teklif usulleri” olarak belirlenmiş ve her yöntemle ilgili ayrıntılı düzenlemeler yapılmıştır.

Özelleştirmeye hazırlık çalışmaları tamamlanan kuruluşun, 4046 sayılı Yasada yer alan yöntemlerden bir veya birkaçıyla birlikte özelleştirilmesi için, özelleştirmeye konu kuruluş, işletme veya varlıklarla, özelleştirme yöntemiyle ilgili bilgiler veren ve ihalede uyulması gereken idari, teknik, mali hususları düzenleyen bir ihale şartnamesi hazırlanmakta ve basın aracılığı ile ilana çıkılmak suretiyle ihale süreci başlatılmaktadır.

İhale işlemleri yasada yer alan yöntemlerden bir veya birkaçının birlikte uygulanmasıyla komisyon tarafından sonuçlandırılarak, verilen karar İdare tarafından ÖYK’nın onayına sunulmakta ve sonuçlar ÖYK’nın onayını müteakip kamuoyuna duyurulmaktadır. Alıcı ile ÖYK kararında ve ihale şartnamesinde belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde sözleşme (özelleştirme yöntemine göre satış, işletme hakkı devri vb. sözleşmesi) imzalanmasından sonra, özelleştirme işlemi tamamlanmış olmaktadır.

Özelleştirme uygulamalarında sosyal boyutun önemi 1990’lı yıllarda anlaşılmış, Anayasa Mahkemesinin bir dizi kararnameyi iptal gerekçesinde de vurgulanan sosyal haklara ilişkin yetersizliklerin 4046 sayılı Yasa ile giderilmesi hedeflenmiş, özelleştirmeye konu kurum ve kuruluşlarda çalışan personelin Anayasa ile güvenceye alınmış olan sosyal güvenlik hakları ile özlük hakları korunmaya özelleştirme sonucu uğrayacakları kayıplar kısmen de olsa telafi edilmeye çalışılmıştır.

4046 sayılı yasada personelle ilgili olarak yapılan düzenlemeleri 2 grupta toplamak mümkündür.

1-657 sayılı Yasaya tabi personel ile sözleşmeli ve kapsam dışı personele ilişkin düzenlemeler:

Devlet memuru 657 sayılı yasanın 4. maddesinde “mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, devlet ve diğer kamu tüzel kişilerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler” şeklinde tanımlanmıştır. 4046 sayılı yasada yer alan sözleşmeli personel, 3999 sayılı KHK’nın 3. maddesinde “Teşebbüs ve bağlı ortaklıkların, genel idare dışında yürüttükleri hizmetlerinde, 399 sayılı KHK’de belirtilen hukuki esaslar çerçevesinde akdedilecek bir sözleşme ile çalıştırılan ve işçi statüsünde olmayan personel” olarak tanımlanmıştır. Kapsam dışı personelle ilgili mevzuatta bir düzenleme yer almamakta, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının konuyla ilgili görüşlerinde ve uyuşmazlık mahkemesi kararlarında tanımlama yapılmaktadır. Buna göre kapsam dışı personel, işçi statüsünde olmakla beraber toplu pazarlık hukuku dışında bırakılan ve sendika üyesi olamayan personeldir. Kapsam dışı olma, tarafların serbest iradesi ile belirlenmekle birlikte, KİT’lerde genel olarak yönetici düzeyinde personel kapsam dışı statüde bulunmaktadır.

4046 sayılı Yasanın 22 maddesi ile bu gruba giren personele, çalıştıkları kuruluşun küçültülmesi, kapatılması, tasfiyesi ve özelleştirilmesi hallerinde, diğer kamu kurum ve kuruluşlarına nakil olanağı tanınarak, istihdam güvencesi sağlanmıştır.

Yasada, naklen atanan personelin atandığı kurumdaki özlük haklarıyla ilgili düzenlemeler de yapılmış olup, bu personelin “atandıkları tarihteki kadro ve pozisyonlarına ait aylık, ek gösterge, ikramiye, her türlü zam ve tazminat haklarının veya sözleşme ücretinin net tutarının, nakledildiği kuruluş mevzuatına göre hak edeceği aylık, ek gösterge, varsa ikramiye, her türlü zam ve tazminat haklarının veya sözleşme ücretinin (varsa ikramiye dahil) net tutarının fazla olması halinde, aradaki fark giderilinceye kadar, her hangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın tazminat olarak ödeneceği” hükmü getirilmiştir.

Diğer bir deyişle nakledilen personel, nakil olmasıyla birlikte maddi bir kayba uğramayarak, atandığı kadrodaki maaşıyla, daha önce aldığı ücret eşitleninceye kadar çalıştığı KİT’teki ücret tutarını almaya devam edecek, bu süreçte meydana gelen ücret artışlarından ise yararlanamayacaktır.

Özelleştirme programındaki kuruluşlarda çalışan ve T.C. Emekli Sandığı Kanununa tabi olan memur ve sözleşmeli personele emeklilik hakkını kazanmaları halinde, emekli olmalarını teşvik amacıyla ek ödemede bulunulması hükme bağlanmıştır.

4046 sayılı Yasanın 24. maddesinde yer alan hükme göre, hizmet süresi itibariyle emeklilik hakkını kazanan personel, bu hakkı kazandıkları tarihten itibaren 2 ay içinde emekli olmayı istemeleri halinde, emekli ikramiyeleri %30 fazlasıyla ödenecektir.

2-İş Kanununa tabi olarak çalışan ve toplu iş sözleşmesi hukukuna bağlı personel:

Özelleştirme programındaki kuruluşlarda bir hizmet akdine dayalı olarak çalışan söz konusu personelden; çalıştıkları kuruluşun satılması, kapatılması, tasfiyesi küçültülmesi veya faaliyetleri durdurulması nedeniyle, iş akitleri, tabi oldukları mevzuata göre (İş Kanuna ve Toplu İş Sözleşmesi) tazminata hak kazanacak şekilde sona erenlere, toplu iş sözleşmesinden doğan tazminatın dışında ek iş kaybı tazminatı ödenmesi hükme bağlanmıştır.

Yasanın 21. maddesi uyarınca bu personele ayrıca yeni iş bulma meslek geliştirme, edindirme yetiştirme eğitim hizmetlerinden yararlanmaları da mümkün olabilecektir.

Özelleştirme uygulamalarının başladığı 1985 yılından, 2000 yıl sonuna kadar, 218 kuruluştaki kamu hissesi, 21 yarım kalmış tesis, 5 taşınmaz ve 4 elektrik santrali özelleştirme kapsamına alınmış, daha sonra 19 kuruluştaki kamu payı ile santraller ve 4 taşınmaz çeşitli nedenlerle özelleştirme kapsamından çıkartılmıştır.

Özelleştirme uygulamaları yarım kalmış tesislerin satış ve devirleriyle başlamış ve 16 yıllık süreçte;

-162 kuruluşta hisse senedi veya varlık satışı şeklinde özelleştirme uygulaması yapılmış, bu kuruluşlardan 143’ünde hiç kamu payı kalmamış, 1 kuruluş ise Yasanın 2. maddesi uyarınca bedelsiz olarak devredilmiştir.

-Özelleştirme programına alınan kuruluşlardan, Çimento ve Toprak Sanayi A.Ş., Yem Sanayi A.Ş. ve Süt Ürünleri A.Ş.’nin tüm üretim birimleri özelleştirilerek, devlet bu alanlarda işletmecilikten çekilmiş, söz konusu kuruluşların tüzel kişilikleri de sona erdirilmiştir.

Özelleştirilmeleri önemli ölçüde tamamlanan kuruluşlardan KÖYTEKS ve ORÜS A.Ş. de başka kuruluşlarla birleştirilmek suretiyle tüzel kişilikleri sona erdirilmiştir.

Özelleştirme uygulama 1985 yılında başlamasına rağmen, 1990 yılına kadar önemli bir aşama kaydedilmemiştir. 1990 yılından itibaren düşük de olsa bir ivme kaydeden özelleştirme uygulamalarında, en büyük atılım 1998 ve 2000 yıllarında gerçekleşmiştir.^[26] Aşağıdaki tabloda, yıllar itibariyle özelleştirme uygulamalarına yer verilmiştir.

Özelleştirme uygulamalarının başlangıcından, 2000 yıl sonuna kadar elde edilen 7,3 milyar ABD Doları tutarındaki özelleştirme gelirinin; %48’i blok satışlardan, %21’i halka arz uygulamalarından, %13’ü uluslararası halka arzdan, %7’si İMKB’de satıştan, %9’u tesis ve varlık satışından, %2’si de bedelli devirlerden elde edilmiştir.

2000 yıl sonu itibariyle özelleştirme gelirlerinin; %48’i özelleştirme kapsamındaki kuruluşların sermaye ödemelerinde ve bu kuruluşlardan emekli olan, çıkartılan vb. personelin özlük haklarıyla ilgili ödemelerde, %10’u borç ödemelerinde, kullanılmış, %38’i Hazineye aktarılmış, %4’ü de İdarenin personel, danışmanlık, ,hale vb. harcamalarında kullanılmıştır.

Türkiye’de özelleştirilen kuruluşların özelleştirme öncesi ve sonrası performanslarıyla ilgili olarak yapılan araştırmalarda , tüm kuruluşlarda özelleştirme sonrası karlılık ve verimliliğin hemen artmadığı, kimi kuruluşlarda karlılık artarken verimliliğin düştüğü, kimi kuruluşlarda karlılığın düştüğü ancak verimliliğin arttığı, bazı durumlarda ise iki göstergenin de birlikte düştüğü veya arttığı görülmüştür.

Türkiye’de özelleştirme uygulamalarının başlangıçta yaygın olarak çimento sektöründe gerçekleştirilmesi üzerine, çimento sektöründe özelleştirme sonrası karlılık ve verimlilik göstergelerindeki değişmelerle ilgili pek çok araştırma yapılmıştır. Söz konusu araştırmalarda; mülkiyet şekli ile firma etkinliği arasında bir ilişki olmadığı ortaya konularak, özelleştirmenin etkinlik sağlamada yeterli koşul olmadığı, piyasa yapısının da çok önemli olduğu vurgulanmış, özel sektörün kamudan daha etkin çalıştığının tespit edilememesinin yanı sıra, özelleştirilen fabrikaların da etkinliklerinde özelleştirme sonrası herhangi bir değişiklik olmadığı doğrultusunda sonuçlara ulaşılmıştır.

Türkiye’de özelleştirilen kuruluşlarla ilgili olarak iki uygulama dikkati çekmektedir. Bunlardan birincisi kuruluşun sermaye miktarının nominal ve ödenmiş olarak önemli ölçüde arttırılması (ki bu durum KİT’lere daha önce işin gereği olan sermayenin tahsis edilmediği ve yetersiz sermaye ile çalışmak durumunda kaldıklarını göstermektedir), diğeri ise personel sayısındaki azalmadır. Özelleştirilen kuruluşta, özelleştirmeden sonra meydana gelen işçi azalmasının, mevcut istihdam fazlalığını azaltmanın yanısıra, maliyetleri düşürmek amacına yönelik olduğu, yüksek ücretli sendikalı işçilerin işten çıkarılarak, yerlerine asgari ücretli ve sendikasız işçilerin alındığı şeklindeki tespitlerden anlaşılmaktadır.

Türkiye’de kuruluşların özelleştirme sonrası faaliyetlerine ilişkin araştırmalar esas olarak sendikalar, akademisyenler ve ÖİB tarafından yapılmıştır. Söz konusu çalışmalarda, farklı sektörlerde bazen farklı sonuçlarla karşılaşılmakla birlikte, verimlilik, istihdam gibi göstergelerde genellikle benzer sonuçlara ulaşıldığı görülmektedir.

Örneğin; çimento sektöründe ilk özelleştirme uygulamaları olan ve blok satış yöntemiyle satılan 5 çimento fabrikasıyla ilgili olarak ilgili sendikalar tarafından yapılan incelemelerde; 1986-1988 dönemi özelleştirme öncesi, 1990-92 dönemi de özelleştirme sonrası dönem olarak incelenmiş ve söz konusu şirketlerde; ortalama satış karlılığında %92 oranında azalış, ortalama istihdam miktarında %30 oranında azalış, ortalama üretim miktarında %5,5 oranında azalış, ortalama iş gücü verimliliğinde %39 oranında artış görülmüştür. Çimento sektöründe özelleştirilen diğer fabrikalarda yapılan araştırmalarda da, özel sektörün kamudan daha etkin çalıştığının tespit edilememesinin yanı sıra, özelleştirilen fabrikaların etkinliklerinde de özelleştirme sonrası herhangi bir anlamlı değişiklik gözlemlenmemiştir. Ancak ÖİB tarafından yapılan incelemelerde, çimento sektöründe farklı sonuçlara ulaşılmıştır.

Özelleştirme uygulamalarıyla ilgili olarak yapılan diğer bazı araştırmalarda da özelleştirilen her KİT’de karlılık ve verimlilik göstergelerinin artmadığı, bazılarında olumlu gelişmeler yaşanırken bazılarında da durumun daha kötüye gittiği saptanmıştır.

Benzer tespitler, özelleştirme uygulamalarını yürütmekle görevlendirilen Özelleştirme İdaresi tarafından yapılan incelemelerde de yer almaktadır. 1989-1997 yılları arasında özelleştirilen 29 şirket ile 56 işletme biriminin, özelleştirme öncesi ve sonrası faaliyetlerine ilişkin ÖİB tarafından yapılan incelemeler; özelleştirme öncesi karlı ve verimli faaliyet göstermeyen işletmelerin büyük bir kısmının, özelleştirme sonrasında da kara geçmediğini, bu kuruluşlardan bazılarının faaliyetlerine son verildiğini, özelleştirme öncesi karlı çalışan kuruluşların bazılarının karlarını arttırırken, bazılarının ise zarar etmeye başladıklarını göstermektedir. 1997 yıl sonu itibariyle yapılan söz konusu tespitlerden bazılarına aşağıda özet olarak yer verilmiştir.

-1995 yılında özelleştirilen 31 adet SEK işletmesinden 7 tanesi, özelleştirme sonrası üretim faaliyetlerini durdurmuştur. 31 işletme bazında, özelleştirme sonrası personel sayısında %10 oranında azalma olurken, çiğ süt alımında da %6,1 oranında düşüş olmuştur. Faaliyetlerine devam eden 24 işletme baz alındığında ise, personel sayısında %30, çiğ süt alımında ise %16,5 oranında artış görülmüştür. Faaliyetine devam eden 24 işletme kendi içinde değerlendirildiğinde, 8’inde süt alımının azaldığı, 1 işletmenin zaten özelleştirme öncesinde de faaliyette bulunmadığı, 2’sinin çiğ süt alımını diğer SEK işletmelerinden gerçekleştirdiği, dolayısıyla sadece 13 işletmede üretimin arttığı görülmektedir. 1999 yılında yapılan incelemelerde ise üretim faaliyetlerine son veren işletme sayısının 16 olduğu, 11 işletmede üretim artışı gerçekleştiği, kalan 4 işletmede üretim azalışlarına rağmen faaliyetlere devam edildiği tespit edilmiştir.

-1995 yılında özelleştirilen 10 adet kombina (Et ve Balık Kurumu İşletmeleri) ile ilgili incelemelerde, işçi sayısında %46 oranında azalış olurken, üretim miktarında %45 oranında artış görülmüştür. Söz konusu 10 kombina kendi içinde değerlendirildiğinde ise; 4 işletmede %80-96 oranlarında üretim azalışı olduğu, 1 işletmede %5, iki işletmede %50, 3 işletmede ise %100’ün üzerinde üretim artışı olduğu görülmektedir.

İdare tarafından yapılan değerlendirmelerde, asgari 3 yıl üretim şartı ile satılan söz konusu işletmelerde, özelleştirme sonucu istenilen verimlilik ve karlılık değerlerine ulaşılamadığı, bu durumun; hemen tamamı alt yapı ve makina-ekipman donanımı eksikliği çeken işletmelerin, büyük yatırımlara ihtiyaç duyması, ancak özellikle yöre müteşebbisleri tarafından alınan işletmelerde, finansman sorunları nedeniyle gereken yatırımların yapılamamasından kaynaklandığı ifade edilmektedir.

Benzer sonuçlarla Sümer Holding ve ORÜS işletmelerinin özelleştirilmesinde de karşılaşılmıştır.

-3 yıl üretim şartı ile 1996 yılında özelleştirilen 8 ORÜS işletmesinin 1997 yıl sonu itibariyle personel sayısında %66 oranında azalma meydana gelmiş, kereste üretimi %46 oranında düşerken, yonga levha üretiminde %20 oranında artış görülmüştür. Söz konusu 10 işletme kendi içinde değerlendirildiğinde, yonga levha üretiminde bulunmayan, kereste üretiminde faaliyet gösteren 8 işletmenin, 5’inde %70-90 oranlarında üretim azalışı olduğu, 1 işletmenin üretimlerinin %37 oranında azalırken 1 işletmenin %8 oranında arttığı ve sadece 1 işletmenin üretimini %128 oranında arttırdığı, yonga üreten iki işletmeden birisinin üretimini %68 oranında azaltırken, diğerinin üretiminin %133 oranında arttığı görülmektedir.

-Yine 3 yıl üretim şartı ile 1996 yılında özelleştirilen 7 Sümer Holding işletmesinde ise, özelleştirme sonrası personel sayısı %35, iplik üretimi %22, dokuma üretimi ise %77 oranlarında azalmıştır.

Et ve Balık, SEK, Sümer Holding gibi kuruluşların özelleştirilmesiyle ilgili getirilen üretim şartının, özelleştirmenin karlılık ve verimliliği arttırmak amacı çerçevesinde getirildiğini söylemek mümkünse de, zaten eski bir teknoloji ile çok düşük kapasite kullanım oranlarından faaliyet gösteren bu işletmelerde, salt üretim şartı ile istenilen hedeflere ulaşılamadığı görülmektedir. 1998-1999 yılı özelleştirmelerinde, özelleştirmeye konu işletmenin son 3 yıllık üretim ortalamasının %50’si gibi oranlarda üretim şartı getirilmiştir. %10-30 arası kapasite kullanım oranları ile zaten kar etmesi mümkün olmayan Holding işletmelerine, özelleştirme sonrası, bunun da yarısı olan %8-15 gibi son derece düşük kapasite kullanım oranlarının üretim şartı olarak getirilmesinin, verimlilik artışı sağlamak gibi bir amaçla uyuşmadığı açıktır.

Bu nedenle özelleştirme uygulamalarında, her kuruluşun ve içinde bulunduğu sektörün mevcut durumuna uygun politikalar geliştirilmesi, mevcut teknolojisi ile verimli çalışması olanaksız işletmeler için üretim değil, yatırım vb. şartlar getirilecek şekilde alternatifler oluşturulması, üretken bir birim olarak faaliyet göstermesi olanaksız olan veya ekonomik-sosyal koşullar çerçevesinde üretici bir birim olarak ihtiyaç duyulmayan birimlerin, sadece gelir amaçlı (arazi satışı şeklinde) özelleştirilmesi gerekmektedir.

-1996 yılında blok satış yöntemiyle özelleştirilen ÇİNKUR Çinko Kurşun Metal Sanayi A.Ş.’de özelleştirme öncesi yaklaşık %50 olan kapasite kullanım oranı, özelleştirme sonrası %58-94 arasında gerçekleşmiş, işçi sayısında azalma olmamış, işletme için yaklaşık 2,1 trilyon liralık yatırım yapılmış, ancak 1995 yılında 154 milyar lira olan şirket zararı, 1998 yılında 1.769 milyar liraya ulaşmış ve şirket faaliyetlerine Kasım/1999 tarihinde son verilmiştir.

-1997 yılında blok satış yöntemiyle özelleştirilen PETLAS Lastik Sanayi A.Ş.’nin, özelleştirme öncesi %35 civarında olan kapasite kullanım oranlarında bir değişiklik olmadığı, 1997 yılında 5 trilyon lira olan şirket zararının 1999 yılında 11 trilyon liraya ulaştığı, özelleştirmeden sonra Şirkete 4,0 milyon ABD Doları yatırım yapıldığı tespit edilmiştir.

-1994 yılında özelleştirilen Karabük Demir Çelik A.Ş. için 21 milyon ABD Doları ÖİB tarafından karşılanmak üzere, 50 milyon ABD Doları tutarında yatırım yapıldığı, özelleştirme sonrası üretim miktarının özelleştirme öncesine göre +/-%10 civarında değişim gösterdiği, 1994 yılında 6 trilyon lira zararla sonuçlanan Şirket faaliyetlerinin 1995-1998 arasında karla sonuçlandığı, ancak 1998 yılında tekrar, 1,4 trilyon, 1999 yılında ise 30,4 trilyon lira zarar edildiği tespit edilmiştir.

-Özelleştirme öncesinde de karlı çalışan HAVAŞ, USAŞ gibi şirketlerle çimento şirketlerinin önemli bir bölümünün karlarını arttırarak faaliyetlerine devam ettikleri görülmüştür. 24 fabrikanın satışı ile devlet çimento sektöründen tamamen çekilmiştir. İdare tarafından 1999 yıl sonu itibariyle yapılan incelemelerde, üretim kapasitesinin %34 oranında, üretim miktarının %15 oranında arttığı, personel sayısının %50 oranında azaldığı ve sektörde toplam 632 milyon ABD Doları tutarında yatırım yapıldığı tespit edilmiştir. Bu şirketler kendi içinde değerlendirildiğinde; 11’inin üretim kapasitesini arttıracak şekilde yatırım yaptığı, üretim miktarının 8 fabrikada %50’den fazla arttığı, 10 fabrikada azaldığı, 6 fabrikada ise kayda değer bir değişiklik gerçekleşmediği tespit edilmiştir. Karlılık açısından yapılan incelemelerde ise, özelleştirme öncesinde de karlı çalışan 11 fabrikanın karlı çalışmaya devam ettiği, daha önce karlı çalışan 7 fabrikanın, özelleştirme sonrası faaliyetlerini zararla sonuçlandırdıkları, daha önce zarar eden 5 fabrikanın kara geçtiği, 1 fabrikanın ise zararlı çalışmaya devam ettiği tespit edilmiştir.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 46. maddesinde “kamulaştırma”, 47. maddesinde ise “devletleştirme” konularında düzenlemeler yapılmış olmasına karşın, “özelleştirme” hususunda herhangi bir hükme yer verilmemiştir.

Anayasada özelleştirme ile ilgili herhangi bir hükmün yer almaması karşısında, Anayasa Mahkemesi, özelleştirme ile ilgili olarak çıkartılan ve Anayasaya aykırılık iddiasıyla incelemelerine sunulan çeşitli yasa ve /veya yasa maddelerini, “özelleştirme, Anayasada yer alan Devleştirmenin karşıtıdır” yorumu çerçevesinde değerlendirmiş ve ilgili maddelerin bazıları, bu yorumla iptale konu olmuştur.

Diğer taraftan Anayasa Mahkemesinin “kamu hizmetine” ilişkin tanımlama ve yorumları, Anayasanın uluslararası tahkime olanak tanımaması ve imtiyaz sözleşmelerinin Danıştay incelemesinden geçme zorunluluğu gibi düzenlemeler, özellikle yüksek teknoloji ve büyük finansman gerektiren alt yapı yatırımlarının özelleştirilmesi (YİD ve benzeri) uygulamalarında önemli sorunlar yaratmış, enerji, telekomünikasyon gibi sektörlerde kamu tekelini ortadan kaldıran bazı düzenlemeler de AYM’ce Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir.

Ülkemizde tahkim tartışmaları enerji sektöründeki özelleştirme uygulamaları ile başlamıştır.

1970 yılında çıkartılan 1312 sayılı yasa çerçevesinde KİK statüsünde faaliyetlerini sürdüren TEK, 1993 yılında çıkartılan 513 sayılı KHK ile TEAŞ ve TEDAŞ ünvanları ile İDT statüsünde iki ayrı şirket olarak yeniden teşkilatlandırılmış, 513 sayılı KHK, 22.02.1994 tarihinde 3974 sayılı yasaya dönüştürülmüştür.

3974 sayılı yasa ile 3291 sayılı özelleştirme yasasına eklenen “Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile enerji alanında faaliyet gösteren İDT’lerin bu kanununa dayanarak veya diğer kanunların, özel sektörün yeni enerji üretim, iletim ve dağıtım tesisleri kurma ve işletmelerini veya mevcutların işletme haklarını devir almalarını öngören hükümlere göre, üçüncü kişilerle yapacakları sözleşmeler, özel hukuk hükümlerine tabi olup, imtiyaz teşkil etmezler” şeklindeki düzenlemeler ile söz konusu sözleşmelerin, özel hukuk hükümlerine tabi olması sağlanmıştır. Ancak AYM bu maddeyi, "sözleşmeleri özel hukuka tabi kılması” ve “imtiyaz teşkil etmemesi“ bakımlarından Anayasaya aykırı bularak iptal etmiştir. AYM, gerekçeli kararında; her ne ad altında olursa olsun, elektrik enerjisi alanında üçüncü şahıslarla yapılan sözleşmelerin imtiyaz olduğunu, herhangi bir hizmetin imtiyaz olup olmadığına yasa ile karar verilemeyeceğini, hizmetin niteliğine göre imtiyaz sayılacağını belirtmiştir.

1994’de yürürlüğe giren 3996 sayılı Yasanın (YİD) sözleşme başlıklı 5. maddesinde yer alan; “Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen İdare ile sermaye şirketi veya yabancı şirket arasında imtiyaz teşkil etmeyecek nitelikte bir sözleşme yapılır. Bu sözleşmeler özel hukuk hükümlerine tabidir.” şeklindeki düzenleme de, 3974 sayılı Yasanın iptal gerekçeleriyle, 20 Mart 1996 tarihinde yayınlanan kararla iptal edilmiştir.

Anayasanın mevcut hükümleri karşısında, söz konusu sorunların yasa ve KHK düzeyindeki düzenlemelerle giderilemeyeceğinin ortaya çıkması üzerine, 1999 yılında çıkartılan 4446 sayılı Yasa ile Anayasa değişikliğine gidilerek, devleştirmeyle ilgili 47., İdarenin eylem ve işlemelerine karşı yargı denetimine ilişkin 125. ve Danıştay’ın oluşum ve yetkilerini içeren 155. maddeleri yeniden düzenlenmiştir.

13.8.1999 tarihinde kabul edilen ve 14.8.1999 tarih ve 23786 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 4446 sayılı Yasa ile Anayasanın 47. maddesinin kenar başlığı “E. Devleştirme ve Özelleştirme” şeklinde değiştirilerek, bu maddeye 2. fıkrasından sonra;

“Devletin, kamu iktisadi teşebbüslerin ve diğer kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usuller kanunla gösterilir.

Devlet, Kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından yürütülen yatırım ve hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek ve tüzel kişilere yaptırabileceği veya devredilebileceği kanunla belirlenir.” hükmü,

“Kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinde bunlardan doğan uyuşmazlıkların milli veya milletlerarası tahkim yoluyla çözülmesi öngörülebilir. Milletlerarası tahkime ancak yabancılık unsuru taşıyan uyuşmazlıklar için gidilebilir.” hükmü eklenmiş,

“Danıştay, davaları görmek, Başbakan ve Bakanlar Kurulunca gönderilen kanun tasaları, kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmeleri hakkında iki ay içinde düşüncesini bildirmek, tüzük tasarılarını incelemek, idari uyuşmazlıkları çözmek ve kanunla gösterilen diğer işleri yapmakla görevlidir.” şeklinde değiştirilmiştir.

Söz konusu düzenlemeler ile Anayasaya ilk kez özelleştirme kavramı girerken, Kamu hizmetlerinin “özel sözleşmelerle “ yaptırılabilmesine ve kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden kaynaklanabilecek uyuşmazlıkların, uluslararası tahkim yoluyla çözülmesine olanak sağlanmış, Danıştay’ın görevleri arasında bulunan imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerindeki “inceleme” yetkisi, “görüş bildirmeye” dönüştürülmüştür.

Gelişmiş ülkelerin ve uluslararası sermayenin, diğer ülkelerdeki yatırımlarını güvence altına almak amacıyla oluşturulan tahkim müessesi, yatırımcı kuruluşun o ülkenin yönetimi yada yerli ortaklarıyla düşebileceği olası ihtilafların çözümde, yatırımın yapıldığı ülkenin yargı mekanizmaları ve sistemi yerine, bir hakemin yetkisinin baştan (sözleşme ile) kabulünü öngören bir uygulama biçimidir. Hakemlik müessesinde uyuşmazlık çözümü için temel ölçü, taraflar arasında yapılmış olan sözleşme ya da anlaşma koşullarıdır. Hakemler, uyuşmazlık çözümünde tarafların sözleşme ya da anlaşma koşullarına uyup uymadıklarını inceler ve kararını verir.

Söz konusu Anayasa değişikliği ve diğer yasal düzenlemelerden önce, kamu hizmeti olarak nitelendirilen hizmetlerin, özel kuruluşlara yaptırılabilmesi, ancak idari sözleşmelerle mümkündü. İmtiyaz sözleşmeleri olarak tanımlanan bu sözleşmeler ise, Danıştay incelemesine tabii idi ve çıkarılabilecek anlaşmazlıkların yönetsel yargı (Danıştay İdari Mahkemeler) tarafından yönetim hukukuna göre çözülmesi söz konusuydu.

Anayasa değişikliğinin genel gerekçesinde de belirtildiği üzere, yüksek teknoloji ve büyük finansman gerektiren alt yapı yatırımlarının, yabancı sermaye katkısı ile gerçekleştirilmesinde, imtiyaz sözleşmelerinden kaynaklanan sorunların, yerel hukuk sistemiyle çözülmesi şeklindeki mevzuat, yabancı sermayesinin çekingen davranmasını sonuçlandırmıştır.

Yapılan düzenlemelerle, büyük ölçekli alt yapı yatırımlarının, uluslararası piyasalar aracılığı ile finansmanındaki endişelerin giderilmesi, özelleştirme uygulamalarına yabancı sermayenin de katılımı, böylece kaynak yetersizliğine bağlı yatırım eksikliğinin giderilerek, kalkınma sürecinin hızlandırılması hedeflenmiştir.

-4493 sayılı Yasa^([27]) ile “Bazı yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında” ki 3996 sayılı Yasada değişiklik yapılarak, yasa kapsamı ”enerji, iletim, iletim, dağıtım ve ticareti“ faaliyetleri de dahil edilmek suretiyle genişletilmiş, ayrıca “YPK’ca belirlenen İdare ile sermaye şirketi veya yabancı şirket arasında yapılacak sözleşme, özel hukuk hükümlerine tabidir.” hükmü getirilerek, yasa kapsamındaki yatırım ve hizmetlerin, özel hukuk sözleşmeleri çerçevesinde yaptırılacağı belirtilmiştir.

-21.12.1999 tarih ve 23913 sayılı resmi Gazete de yayımlanan 4492 sayılı yasa ile “Danıştay Kanunu ve İdari Yargılama Usulü Kanunu”nun bazı maddelerinde değişikliğe gidilerek, Danıştay’ın kamu hizmeti, imtiyaz sözleşmelerindeki inceleme yetkisi, tahkim yolu öngörülmeyen sözleşmelerle sınırlanmıştır.

-Son olarak 22.01.2000 tarihinde 4501 sayılı “Kamu Hizmetleri ile ilgili İmtiyaz Şartlaşma ve Sözleşmelerinden Doğan Uyuşmazlıklarda Tahkim Yoluna Başvurulması Halinde Uyulması Gereken İlkelere Dair Kanun” yürürlüğe konularak, kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz sözleşmelerinde, bu sözleşmelerden doğan uyuşmazlıkların tahkim yoluyla çözülmesi durumunda, taraflarca sözleşme yapılırken uyulması gereken usul ve esaslar belirlenmiştir.

Bu yasa ayrıca, mevcut imtiyaz sözleşmelerinden özel hukuk statüsüne geçmek isteyenlerin veya imtiyaz statüsü ile devam edip uyuşmazlıkların çözümü için tahkim yolunu kabul etmek isteyenlerin bu taleplerinin Bakanlar Kurulunca değerlendirileceğini hükme bağlanmıştır.^([28])

Telekomünikasyon hizmetleri, 1924 yılında yürürlüğe giren 406 sayılı Telgraf ve Telefon Yasası ile posta hizmetleri de 1950 yılında yürürlüğe giren 5584 sayılı Posta Yasasına göre, kısaca PTT olarak adlandırılan Posta, Telgraf ve Telefon Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmekte iken, 1993 yılından itibaren gerçekleştirilen düzenlemelerle hukuksal yapıda önemli değişiklikler yapılmıştır.

Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı'nda (1990-1994) PTT'nin özelleştirilmesinden söz edilmemekle birlikte, 1990 yılı Kasım ayında hazırlanan, 1991 Yılı Programı'nda bazı hizmetlerin rekabete açılması konusuna yer verilmiş ve bu bağlamda, kablolu televizyon, sayısal mobil telefon, çağrı sistemleri gibi telekomünikasyon hizmetlerinin PTT tekeli dışında, özel sektör eliyle sağlanması amacıyla gerekli mevzuat çalışmalarının yapılacağı belirtilmiştir.

Telekomünikasyon hizmetlerinin özelleştirilmesine ilişkin ilk düzenleme 3911 sayılı Yetki Kanununa istinaden çıkartılan ve 406 sayılı Yasa ile 5584 sayılı Posta Yasasında değişiklik yapan 509^[29]sayılı KHK ile yapılmıştır.

Söz konusu KHK ile T.C Posta Telgraf ve Telefon İşletmesi (PTT) Genel Müdürlüğü’nden, posta ve telgraf hizmetleri dışında kalan hizmetler ayrılarak, haberleşme hizmetlerini yürütmek üzere Türk Telekomünikasyon A.Ş. ünvanı ile yeni bir şirket kurulmuş ve bu şirketin statü ve yönetimine ilişkin hükümlerin yanı sıra, gerek şirket hisselerinin satışına, gerekse tesislerinin işletme hakkının verilmesine ilişkin düzenlemeler yapılmak suretiyle, telekomünikasyon hizmetlerinin özelleştirilmesi doğrultusunda ilk adım atılmıştır.

509 sayılı KHK’nin AYM’ce iptal edilmesi üzerine^[30] 1994 yılında 4000^[31]sayılı Yasa çıkartılmıştır.

509 sayılı KHK ile paralel hükümler taşıyan 4000 sayılı Yasa ile 406 ve 5584 sayılı mevzuatta değişiklik yapılarak;

-Posta ve telgraf tesis ve işletmesine ilişkin hizmetler için T.C. Posta İşletmesi Genel Müdürlüğünün, telekomünikasyon hizmetleri içinse Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin (TTAŞ) kuruluşuna,
-Şirketin en fazla %49 oranındaki hisselerinin satışına ve satışla ilgili usul ve esasların belirlenmesine,
-Şirket tarafından görülmekte olan diğer katma değerli hizmetlerin (mobil telefon, çağrı cihazı, data şebekesi vb) işletme lisans ve ruhsatlarının verilmesine,

4000 sayılı yasanın, özelleştirmeyle ilgili düzenlemeler yapan maddeleri, “Şirket hisselerinin satışının kimlere, hangi yöntemle, nasıl yapılacağı, posta işletmesine ayrılacak pay oranı, satış ve lisans ücretlerinin kullanım alanlarının belirlenmesinde tek yetkili olarak Ulaştırma Bakanının gösterilmiş olması, bu yetkilerin belirsizliği ve genişliği” gibi gerekçelerle Anayasanın 7. maddesine aykırı bulunarak iptal edilmiş^[32], Mahkeme, PTT'nin posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin ayrılmasına izin veren maddenin iptali istemini reddederek, özelleştirmenin yolunu da açmıştır.

4000 sayılı Kanunun da iptalinden sonra 4107^([33]) sayılı Kanunla Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin özelleştirilmesine ilişkin yeni düzenlemeler yapılarak;

-Telekomünikasyon A.Ş.’nin hisselerinin en çok %49’unun devredilebileceği,
-Bu hisselerden %10’unun Posta İşletmesi Genel Müdürlüğü’ne bedelsiz olarak verileceği,
-Satışa konu hisselerden ise Posta İşletmesi (P.İ) Genel Müdürlüğü, Telekomünikasyon şirketi çalışanları için %5, gerçek ve tüzel kişiler için %34 oranında pay ayrılacağı,

hükümleri getirilmiş ve özelleştirme uygulamasına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiş, bu konularda ÖİB ile ÖYK’ya çeşitli görev ve yetkiler verilmiştir. Yasa ile ayrıca, Türk Telekomünikasyon A.Ş. hisselerinin satışından elde edilecek gelirin %20'sinin posta hizmetlerinin, %20'sinin telekomünikasyon hizmetlerinin iyileştirilmesinde; lisans satışlarından elde edilecek gelirlerin %20'sinin telekomünikasyon hizmetlerinin iyileştirilmesinde kullanılması, kalan kısmın ise öncelikle borç ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine'ye devredilmesi, hususları hükme bağlanmıştır.

4107 sayılı Yasanın da özelleştirme uygulamalarında usul ve esasları belirleyen, ÖYK ve ÖİB’yi yetkili kılan maddeleri Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiştir.^[34]

Söz konusu iptal kararlarının ardından, AYM’nin gerekçeleri de dikkate alınarak çıkartılan 4161^[35]sayılı Yasa ile Telgraf ve Telefon Kanununun özelleştirme uygulamalarına ilişkin maddeleri yeniden düzenlenmiştir.

4161 sayılı Yasa hükümleri çerçevesinde TTAŞ hisselerine ilişkin satış stratejisi belirleme çalışmaları sırasında sektör reformuna ihtiyaç duyulmuş ve sektörün ve TTAŞ’nin sektördeki yerinin yeniden belirlenmesini teminen 4502^[36] sayılı Yasa çıkartılmıştır. 4502 sayılı Yasa ile sektörde düzenlemeler yapmak üzere özerk yapıda Telekomünikasyon Kurumunun oluşturulmasına, TTAŞ’nin KİK statüsünden çıkartılarak, tamamen özel hukuk hükümlerine tabi kılınmasına ilişkin hükümler getirilmiştir.

4161 sayılı Yasa hükümleri çerçevesinde TTAŞ hisselerinin %20’sinin blok olarak satışı için 13.6.2000 ve 14.12.2000 tarihlerinde olmak üzere iki kere ihaleye çıkılmış, ancak söz konusu ihalelere telekom sektöründeki olumsuz gelişmeler, satışa konu olan oran, yönetim yetkisinin bulunmaması vb. nedenlerle katılım olmamıştır. Son olarak 23.5.2001 tarihinde çıkartılan 4673^[37] sayılı Yasa ile TTAŞ hisselerinin satışına ve özelleştirme çalışmalarını yürüten komisyonların oluşumuna ilişkin yeni düzenlemeler yapılmıştır.

2- Telekomünikasyon hizmetlerinin özelleştirilmesinde mevcut yapı ve uygulama:

406 sayılı Telgraf ve Telefon Yasasının, 4000, 4107, 4161, 4502 ve 4673 sayılı yasalarla değiştirilen ve eklenen maddeleri uyarınca oluşturulan hukuki yapıyı ve özelleştirmeye ilişkin uygulamaları şu şekilde özetlemek mümkündür.

*Kısaca PTT olarak bilinen Posta, Telgraf ve Telefon Genel Müdürlüğünün yürütmekte olduğu hizmetler yeniden tanımlanarak, posta ve telgraf tesis ve işletmesine ilişkin hizmetlerin T.C. Posta İşletmesi Genel Müdürlüğü, telekomünikasyon hizmetlerinin ise Türk Telekomünikasyon A.Ş. tarafından yürütülmesi hükme bağlanmıştır. (4000 sayılı Yasa)

*29.1.2000 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 4502 sayılı Yasa ile;

-Telekomünikasyon sektöründe düzenlemeler yapmak ve sektörde faaliyet gösteren kurumları denetlemekle görevli, mevcut Telsiz Genel Müdürlüğü’nü de içine alacak özerk bir Telekomünikasyon Kurumu oluşturulması,
-Ulaştırma Bakanlığının yasalar ve hükümet politikaları doğrultusunda, sektör politikasıyla ilgili genel ilke ve esasları belirlemesi,
-TTAŞ’nin KİK statüsünden çıkartılarak, tamamen özel hukuk hükümlerine tabi kılınması,
-Kamu hizmeti niteliğinde olan tüm telekomünikasyon hizmetlerinin, hizmetin niteliğine göre imtiyaz sözleşmesi imzalanması veya ruhsat alınması suretiyle yürütülmesi, bu çerçevede TTAŞ’nin de Ulaştırma Bakanlığı ile bir görev sözleşmesi imzalaması,

-TTAŞ’nin, telekomünikasyon hizmetlerini 31.12.2003 tarihine kadar tekel olarak yürüteceği, ancak şirketteki kamu payının %50’nin altına düşmesi şartı ile bu tekel haklarının, 31.12.2003 tarihinden önce de olsa ortadan kalkacağı,

-TTAŞ’nin yetkili kurullarında alınacak kararlarda, devam süresince tekel mahiyetinin yaratabileceği sakıncalar da dahil, ekonomi ve güvenlikle ilgili olarak milli yararların korunması amacıyla Devlete söz ve onay hakkı verecek “bir” adet imtiyazlı hisse dışında tüm hisselerin satılabileceği,

-Yabancı gerçek ve tüzel kişilerin TTAŞ’deki hisse oranının %45’i geçemeyeceği ve bunların doğrudan veya dolaylı olarak şirketin çoğunluk hisselerine sahip olamayacakları,

-TTAŞ tarafından yürütülmekte olan uydu hizmetlerinin özeleştirme kapsamından çıkartılarak, 233 sayılı KHK’ye tabi bir KİT tarafından yürütüleceği,

-Telekomünikasyon alanında verilecek tüm lisansların, Ulaştırma Bakanlığı yerine Telekomünikasyon Kurumu tarafından verileceği,

Şirket hisselerinin devrine ilişkin hususlar 406 sayılı Yasanın, yukarıda belirtilen değişikler sonucunda yeniden düzenlenen Ek 17-21. maddelerinde yer almaktadır. Ek 17-21. maddelerde yer alan hükümlerle;

-Şirket hisselerinin imtiyazlı hisse dışındaki tüm hisselerin satılabileceği ,

-Yabancı gerçek ve tüzel kişilerin, Şirket sermayesindeki paylarının %45’i geçemeyeceği,

-hisselerin satışına ilişkin usuli işlemlerin 4046 sayılı Yasa çerçevesinde ÖİB tarafından yürütüleceği,

-hisselerin değerinin günün ekonomik koşulları göz önünde bulundurularak uluslararası finans ve sermaye piyasalarında kabul görmüş değerleme yöntemleri kullanılmak suretiyle değer tespit komisyonlarınca tespit edileceği,

-hisse satışının, halka arz, blok satış, yurt içi ve/veya yurt dışı sermaye piyasalarında satış, borsada, borsa usul ve esasları çerçevesinde satış, menkul kıymetler yatırım fonları ve/veya menkul kıymetler yatırım ortaklarına satış suretiyle yapılacağı,

-Hisselerin satışında Türk Telekom ile T.C. Posta ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü çalışanları ve küçük tasarruf sahiplerine %5 pay ayrılacağı, bu payın satışının halka arz yöntemiyle ve sermaye piyasası mevzuatına uygun olarak gerçekleştirileceği,

-değer tespit sonuçları ile satışa sunulacak hisselerin ne kadarının ve hangi satış yöntemiyle satılacağına, çalışanlarla küçük tasarruf sahiplerine ayrılan %5’lik payın ne oranda satılacağına, ÖİB’nin görüşü, Ulaştırma Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu’nca karar verileceği, satışa ilişkin nihai devir işlemlerinin Bakanlar Kurulu’nca onaylanacağı,

-Hisse değerini tespit etmek üzere değer tespit komisyonu, tespit edilen ve Bakanlar Kurulunca onaylanan hisse değeri üzerinden satış ve ihale işlemlerini yürütmek üzere ihale komisyonu kurulacağı, komisyonların; ikisi ÖİB, ikisi Ulaştırma Bakanlığı ve biri Hazine Müsteşarlığı temsilcisi olmak üzere 5 üyeden oluşacağı, komisyonun sekreterya hizmetlerinin ÖİB tarafndan yürütüleceği,

Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin özelleştirme çalışmaları, yukarıda yer alan yasal gelişim süreci içinde, önce 4161 sayılı Yasa hükümleri çerçevesinde 2 aşamalı olarak yürütülmüştür.

Birinci aşamada sektör politikası, satış stratejisi ve şirket değerini belirlemekle yükümlü “Özelleştirme İdaresi Başkanlığı temsilcisinin başkanlığında, Ulaştırma Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Sermaye Piyasası Kurulu ve TTAŞ’nin temsilcilerinden” oluşan Değer Tespit Komisyonu (DTK) kurulmuştur.

DTK’nın “Sektör Reformu ve Değer Tespiti” başlığı altında toplanan çalışmaları^[38]31.12.1997 tarihinde Ulaştırma Bakanlığı’na sunulmuş, Ulaştırma Bakanlığı da söz konusu kararı Bakanlar Kurulunun onayına sunmuş ve Bakanlar Kurulunca 1998 yılında onaylanmıştır.

Bakanlar Kurulu’nun 06.08.1998 tarih ve 98/11472 sayılı Kararı uyarınca, “TTAŞ hisselerinin kanunen satışı öngörülen %39’luk bölümden, %20’ye kadar olan kısmının, uluslararası sabit telefon altyapısı sahibi bir telekomünikasyon işletmecisine veya sabit telefon altyapısına sahip işletmecilerin çoğunluğu temsil ettiği stratejik bir çekirdek ortaklığa blok olarak satılmasına, %5’lik bölümünün T.C Posta İşletmesi Genel Müdürlüğü ile TTAŞ çalışanları ve küçük sahiplerine yurt içi sermaye piyasalarında halka arz yöntemi ile satılması, geri kalan kısmının ise yurt dışı sermaye piyasalarında halka arz edilmesine, yurt içi talep miktarının %5’in üzerinde olması durumunda yurt dışında satılacak hisse miktarından karşılanmasına” karar verilmiştir.

Satış stratejisi ve değer tespitinin Bakanlar Kurulu’nca onaylanmasının ardından özelleştirme çalışmalarının ikinci aşaması olarak Değer Tespit Komisyonu ile aynı yapıda ihale komisyonu oluşturulmuş ve 17.06.2000 tarihinde ihaleye çıkılmıştır.

Ancak, gerek uluslararası konjonktürde meydana gelen gelişmeler, (sabit telefonun mobil telefon karşısında cazibesinin azalması, telekomünikasyon hizmetlerinde uluslararası ölçekte gerçekleşen diğer özelleştirmeler vb) gerekse, yönetim katılımını sağlayacak düzeyde olmayan %20’lik satış oranının sektörle ilgilenenlere cazip gelmemesi gibi nedenlerle ihaleye katılım gerçekleşmemiştir.

Bunun üzerine 30.11.2000 tarih ve 2000/1653 sayılı ve 08.12.2000 tarih ve 2000/88 sayılı Bakanlar Kurulu Kararları ile Türk Telekom A.Ş.’nin satış stratejisi; “satılacak hisse oranının %20’den, %33,5’e çıkarılması ve blok satıştaki stratejik ortağa TTAŞ yönetim kurulunda hissesi oranında temsil hakkı, İdari mali konulara ilişkin alınacak kararlarda onay hakkı ve genel müdür olarak atanacak adayları belirleme hakkı tanınması” şeklinde yeniden belirlenmiş, bu strateji çerçevesinde Aralık/2000 tarihi itibariyle yeniden ihaleye çıkılmıştır.

Söz konusu ihaleye çıkma işlemiyle ilgili olarak açılan bir dava sonucunda, Ankara 6. İdare Mahkemesi’nin 16.5.2001 tarihli Kararı ile ihalenin ve ihaleye dayanak teşkil eden ÖYK Kararının iptaline karar verilmiştir.

4673 sayılı Yasa ile oluşturulan düzenlemeler çerçevesinde TTAŞ’nin özelleştirilmesine ilişkin çalışmalara yeniden başlanılmıştır. Bu çerçevede, Aralık/2001 tarihinde 4673 sayılı Yasada öngörülen yapıda yeni ihale komisyonu oluşturulmuş, söz konusu komisyonca değişen ekonomik koşullar doğrultusunda şirket hisselerinin değerini ve satış stratejisinin yeniden belirlenmesine yönelik çalışmalara başlanılmıştır.

1980’li yıllardan itibaren, dünyanın hemen hemen bütün ülkelerinde başlatılan özelleştirme uygulamaları, her ülkeye uygulanabilecek tek özelleştirme yöntemi olmadığını, ülkelerin ekonomik, sosyal yapı ve gereksinimlerine göre uygulamanın biçimlenmesi gerektiğini ortaya koymuştur.

Tekelleşmeyi önleyici ayrıntılı düzenlemeler yapılmadan, fiyat, üretim, yatırım gibi konularda bağımsız düzenleyici kurumlar oluşturulmadan, ülkenin gelişmişlik düzeyi, piyasaların yapısı, gelişmişliği, teknolojinin durumu, gelir dağılımı ve bölgesel gelişmişlik farkları gibi hususlar dikkate alınmadan, kısa dönemde bütçe açıklarını kapatmak için, devlete gelir sağlamayı hedefleyen, öncelikleri doğru belirlenmemiş bir şekilde özelleştirme yapılmasının, ekonomide yarardan çok, zarar getireceği, özelleştirmenin finansörlerinden olan Dünya Bankası uzmanlarınca hazırlanan ülke raporlarında da zaman zaman dile getirilen gerçeklerdir.

Kamu ekonomik girişimciliğinin ve kamu müdahaleciliğinin özelleştirme ile son bulması beklenilmemektedir. Bunun en temel nedenlerinden birisi, toplum halinde yaşamaktan kaynaklanan gereksinimlerle, özel sektörün kar saikinin her zaman bire bir çakışmamasıdır.

Bazı sektörlerde optimal yatırım hacminin ve başlangıç masraflarının çok yüksek olması, özel sektörün gerekli sermaye donanımına sahip olmaması veya kar marjını yeterli görmemesi gibi faktörler, bu alanlara devletin girmesini zorunlu kılabilmektedir.

Özelleştirme uygulamaları üzerine yapılan araştırmalar, yalnızca kamu mülkiyetinin, özel sektöre devrinin, ekonomide etkinlik ve verimliliği sağlamak için yeterli olmadığını göstermektedir.

Özelleştirme, bütün endüstri ilişkileri sistemine, en azından kısa dönemde olumsuz etkileri olan bir iktisadi politika aracıdır. Bu olumsuz etkinin uzun dönemde ortadan kalkması, özelleştirme ile beklenen amaçların gerçekleşmesi ile mümkün olabilecektir.

Türkiye ekonomisinde dönem dönem yapılan araştırmalar, piyasada tekelci eğilimlerin güçlü olduğunu ve genelde rekabetçi değil, oligopolistik bir yapı bulunduğunu göstermektedir. Bu nedenle, özellikle kamu tekellerinin, özel tekellere dönüşümünü engelleyecek önlemlerin, özelleştirme ile birlikte uygulamaya konulması gerekmektedir.

KİT’lerin satın alınması için kullanılan kaynakların, özel kesimde rekabete dönüşebilecek kaynaklarla rekabete girmemesi, dışlama etkisi yaratmaması gerekmektedir. Bu nedenle KİT’lerin özelleştirilmesinde, atıl tasarrufları harekete geçirmeye olanak sağlayacak şekilde, halka arz yöntemine ağırlık verilmesi gerekmektedir.

^[1] World Bank, Operations Evaluation Department, Precis Number 82, 1.1.1985

^[3]Temel mal ve hizmetlerin kapsamı 14.10.1967 tarih 6/8954 sayılı kararname ile belirlenmiş, “elektrik, kömür, çimento, demir-çelik, suni gübre, yatırım malı niteliğindeki makine alet ve teçhizat temel mal olarak, DDY, Deniz yolları, Denizcilik Bankası ve Deniz nakliyat hizmetleri” de temel hizmet olarak sayılmıştır. Daha sonra alınan kararlarla bu mal ve hizmetlerin kapsamı genişletilmiş, 25.1.1980 tarih ve 8/180 sayılı kararname ile temel mal ve hizmet kapsamı oldukça daraltılarak, kömür, suni gübre ve alüminyum üretiminde kullanılan elektrik temel mal, DDY, Denizcilik Bankası ve Deniz nakliyatın yük taşımacılığı temel hizmet olarak sayılmıştır.

^[4] 25.3.1987 tarihinde kabul edilen 3332 sayılı Eximbank Kanunu

^[5] Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Yasa 17.3.1984 tarih 18344 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

^[6] Kanunun 6. Maddesi ile TKKOK’nun “Başbakan tarafından seçilecek devlet bakanları ile Maliye ve Gümrük, Bayındırlık ve İskan, Ulaştırma, Tarım Orman ve Köyişleri, Sanayi ve Ticaret, Enerji ve Tabii Kaynaklar, Çalışma ve Sosyal Güvenlik ile Kültür ve Turizm Bakanlarından teşekkül edeceği” hükme bağlanmıştır.

^[7] 233 sayılı KHK’deki düzenlemede E.İ.Y.K.K olarak yer alan makam 304 sayılı KHK ile YPK olarak değiştirilmiştir.

^[8] Kamu Ortaklığı Kurulu ve Koordinasyon Kurulunun yapı ve isminde meydana gelen değişiklikler hariç

^[9] 3291 sayılı “1211 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası Kanunu, 3182 sayılı Bankalar Kanunu, 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanun, 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu, 08.11.1985 Tarihli ve 3238 sayılı Kanun, 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılması ve 1177 sayılı Tütün Tekeli Kanunun Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılması ve Kamu iktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesi Hakkında Kanun” 03.06.1986 Tarih ve 19126 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

^[10] 31.12.1987 tarih ve 19681 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 304 sayılı KHK ile YPK oluşturulmuş ve Kamu Ortaklığı Kurulu da YPK’ya dönüştürülmüştür.

^[11] 31.12.1987 tarih ve 19681 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır.

^[12] 304 sayılı KHK’ye göre YPK, Başbakanın başkanlığında, Devlet Bakanı ve Başbakan yardımcısı, Başbakanın belirleyeceği en çok 3 devlet bakanı ile Maliye ve Gümrük, Tarım Orman ve Köyişleri, Sanayi ve Ticaret, Enerji ve Tabii Kaynaklar, Bayındırlık ve İskan ve Ulaştırma Bakanlarından meydana gelir.

^[13] 414sayılı KHK 10.04.1990 tarih ve 20488 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır.

^[14] 06.01.1992 tarih ve 21103 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır.

^[15] -530 sayılı “Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında kanunun Bazı Maddelerinde ve 190 sayılı KHK’nın Eki Cetvelinde Değişiklik Yapılmasına Dair KHK”,

-531 sayılı “28.05.1986 tarih ve 3291 sayılı Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair KHK”,

-532 sayılı “Özelleştirmeye Bağlı İş Kaybı Tazminatı ve Yeni iş Bulma Meslek Geliştirme, Edindirme ve Yetiştirme Eğitimi ile ilgili Hizmetlerin Verilmesi Hakkında KHK”,

-533 sayılı” Bazı kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik yapılmasına dair KHK”,

6.6.1994 tarih ve 21592 sayılı (533 sayılı KHK mükerrer sayı)Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

^[16] 546 sayılı KHK 07.07.1994 tarih 21983 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

^[17] 27.11.1994 tarih 22124 sayılı Resmi Gazete, 4046 sayılı "Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun"

^[18] 4046 sayılı Kanun Genel Gerekçesi, Plan ve Bütçe komisyonu Raporu (2/1196, 1/773)

^[19] 13.12.1994 tarih ve 22140 sayılı resmi Gazete de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

^[20] 4046 sayılı Yasanın bazı maddelerinde değişiklik yapan 4232 sayılı yasa 08.04.1997 tarih ve 22958 sayılı resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

^[21] Çalışanların Tasarrufa Teşvik Edilmesi ve Bu Tasarrufların Değerlendirilmesine Dair Kanun

^[22] 4046 sayılı Yasanın değer tespit ve ihale usullerini düzenleyen 18. Maddesinin B ve C fıkraları Anayasa Mahkemesi’nin 08.08.1997 tarih, 23074 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan 09.04.1997 tarihli Kararıyla Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş, bunun üzerine söz konusu maddeler 03.04.1997 tarih ve 4232 sayılı kanunla yeniden düzenlenmiş ve değer tespit komisyonları ile ihale komisyonlarının teşkili ve görevleri ayrıntılı olarak yeniden belirlenmiştir.

^[23] Satış kararı YPK’nın 09.05.1989 tarih 1989/8 sayılı kararı, satış sözleşmesi ise YPK’nın 06.09.1989 tarih ve 1989/24 sayılı kararı ile onaylanarak yürürlüğe girmiştir.

^[24] 18. Madde, 9.4.1997 tarihinde AYM tarafından iptal edilmiş ve 8.4.1997 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 4232 sayılı yasa ile yeniden düzenlenmiştir.

^[25] 4107 sayılı yasanın iptal kararının gerekçesinin yayımlanmasından sonra Kayseri İdare Mahkemesi tarafından gördüğü bir dava nedeniyle 18. maddesi için AYM’ye başvurulmuş ve AYM’nin söz konusu maddeye ilişkin iptal kararı, 4232 sayılı Yasanın yürürlüğe girmesinden sonra 08.08.1997 tarih ve 23074 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır.

^[26] Kaynak: ÖİB, Türkiye’de Özelleştirme, 11.1.2001

^[27] 3996 sayılı Yasanın bazı maddelerinde değişiklik yapan 4493 sayılı Yasa 22.12.1999 tarih ve 23914 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

^[28] Söz konusu düzenleme üzerine Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile imtiyaz sözleşmesi imzalanmış bulunan 45 firmadan 24'’ mevcut imtiyaz sözleşmelerini özel hukuk hükümlerine göre revize etme, 4 ü de imtiyaz sözleşmelerine tahkim unsurunun dercedilmesi talebinde bulunmuştur.

^[29] 509 sayılı “Türk Telekomünikasyon Anonim Şirketi Kurulması Hakkında KHK” 14.09.1993 tarih ve 21698 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır.

^[30] AYM’nin 1993/40-1 sayılı yürütmeyi durdurma kararı 23.10.1993 tarih 21737 sayılı resmi Gazete de, 1993/40-2 sayılı iptal kararı da 6.11.1993 tarih 21750 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır.

^[31] 4000 sayılı “Telgraf ve Telefon Kanunun Bir maddesinin Değiştirilmesi ve Bu Kanuna Ek ve Geçici Maddeler eklenmesine dair kanun” 18.06.1994 tarih 21964 sayılı resmi Gazete de yayımlanmıştır.

^[32] AYM’nin 1994/65-1 sayılı yürütmeyi durdurma kararı 20.08.1994 tarih 22027 sayılı, 1994/65-2 sayılı iptal kararı 28.01.1995 tarih 22185 sayılı resmi Gazete de yayımlanmıştır.

^[33] 4107 sayılı “Telgraf ve Telefon kanunun Bazı ek maddeler eklenmesine Bazı Kanun ve KHK’lerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” 06.05.1995 tarih 22279 sayılı Resmi Gazete de yayımlanmıştır.

^[34]AYM’nin 1996/1 sayılı yürütmeyi durdurma kararı 02.03.1996 tarih ve 22568 sayılı Resmi Gazete de, 1996/7 sayılı iptal kararı ise 24.05.1996 tarih 22645 sayılı resmi Gazete de yayımlanmıştır.

^[35] 4161 sayılı “Telgraf ve Telefon Kanunun Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” 05.08.1996 tarih ve 22718 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

^[36] 29.1.2000 tarih ve 23948 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

^[37] 23.5.2001 tarih ve 24410 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

^[38] Değer tespit çalışmalarında ihale sonucu belirlenen Goldman Sachs firması önderliğindeki danışman konsorsiyumdan hizmet alınmıştır.