Kamu İktisadi
Teşebbüslerinin Tanımı, Kuruluş Nedenleri,
Tarihçesi, Hukuki Yapısı ve Denetim Şekli
A- Kamu İktisadi Teşebbüsü Kavramı ve Kapsamı :
“Kamu İktisadi Teşebbüsü (KİT)” kavramı
ülkeden ülkeye değişmekle birlikte, genel olarak kamusal kaynakları kullanmak
suretiyle ekonomik alanda faaliyet gösteren “Devlet Kuruluşları”nı ifade etmekte
olup, bu kavramın, tarihsel süreç içerisinde de çeşitlilik gösterdiği görülmektedir.
Avrupa’da KİT’ler üzerine en yetkili örgüt
olan Avrupa KİT Merkezi (CEEP) KİT’i; mal ve hizmet üretmek üzere kurulmuş olan,
mali olanaklarının yarıdan fazlası merkezi veya yerel kamu idareleri tarafından
sağlanan veya işletme sonuçlarından bu idarelerin sorumlu bulunduğu ve bunlar
tarafından denetlenen girişimler olarak tanımlamaktadır.
Türkiye’de KİT’lerle ilgili ilk genel yasal
düzenleme 1938 yılında 17.06.1938 tarih ve 3460 sayılı, Sermayesinin Tamamı
Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatıyla
İdare ve Murakabeleri Hakkındaki Kanunla yapılmıştır. 3460 sayılı Kanunda; sermayesinin
tamamı Devlete ait olan ve kendi kanunlarında bu Kanuna tabi oldukları belirtilen,
tüzel kişiliği haiz, idari ve mali yönden özerk ve sorumluluğu sermayeleri ile
sınırlı kuruluşlar “İktisadi Devlet Teşekkülü” olarak tanımlanmıştır.
Ayrıca, sermayelerinin en az yarısı bu Kanuna tabi teşekküllere ait bulunan
şirketlerin de bilançolarının düzenlenmesi ve denetimleri yönünden bu Kanun
hükümlerine tabi olacağı belirtilmiştir.
“Kamu İktisadi Teşebbüsleri” ifadesi ise mevzuatta
ilk kez 1961 Anayasası’nda kullanılmıştır.
1961 Anayasası’nın 127 inci maddesinde “Kamu
iktisadi teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce denetlenmesi kanunla
düzenlenir” hükmü yer almışsa da, “Kamu İktisadi Teşebbüsü” kavramının tanımı
yapılmamıştır.
KİT’lerle ilgili ikinci genel düzenleme 1964 yılında 440
sayılı Kanunla yapılmıştır. 3460 sayılı Kanunun yerine çıkarılan 440 sayılı
Kanunda da KİT’ler, iktisadi devlet teşekkülleri adıyla; “Sermayelerinin
yarısından fazlası tek başına veya birlikte Devlet’e (Genel ve Katma Bütçeli
İdareler) ve iktisadi devlet teşekküllerine ait olup, iktisadi alanda ticari
esaslara göre faaliyet göstermek üzere kurulan ve kuruluş kanunlarında bu Kanuna
(440) tabi olacakları belirtilen teşebbüslerdir.” şeklinde tarif edilmiştir.
1982 Anayasası’nın 165 inci maddesinde de “Kamu
iktisadi teşebbüslerinin denetimi” başlığı altında, sermayesinin yarısından
fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve
ortaklıkları... şeklinde bir tanıma yer verilmiştir.
1980’li yıllarda yapılan yasal düzenlemeler
daha ziyade KHK’lerle yapılmış olup, 1983 yılında çıkarılan 60 sayılı KHK, 19.10.1983
tarihinde 2929 sayılı Kanunla yasalaşmış ise de bu Kanun, yedi ay sonra 233
sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılmıştır. 1984 yılında çıkarılan ve pek çok
KHK’larla çeşitli hükümleri değiştirilen 233 sayılı KHK, 2000 yılı sonu itibarıyla
henüz kanunlaşmamış bulunmaktadır.
233 sayılı KHK'da KİT’ler iktisadi devlet teşekkülleri
ve kamu iktisadi kuruluşları olarak ikili bir ayırıma tabi tutulmuş olup;
-Kamu iktisadi teşebbüsü (KİT) “Teşebbüs”;
iktisadi devlet teşekkülü(İDT) ile kamu iktisadi kuruluşu (KİK)nun ortak adıdır.
-İktisadi devlet teşekkülü (İDT) “Teşekkül”: Sermayesinin
tamamı Devlet’e ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek
üzere kurulan, kamu iktisadi teşebbüsüdür.
-Kamu iktisadi kuruluşu (KİK) “Kuruluş”; Sermayesinin
tamamı Devlet’e ait olan ve tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmet
üretmek ve pazarlamak üzere kurulan, kamu hizmeti niteliği ağır basan kamu iktisadi
teşebbüsüdür”.
şeklinde tanımlanmıştır.
KİK tanımı, 1995 yılında 4046 sayılı Kanunda
yer alan bir değişiklikle (KİK) “Kuruluş”; “Sermayesinin tamamı Devlete
ait olup, tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek
ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla, ürettiği
mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadi teşebbüsüdür.” şeklinde değiştirilmiştir.
Öte yandan yine 233 sayılı KHK’de
- “Sermayesinin tamamı bir iktisadi devlet
teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşuna ait olup, ona bağlı işletme veya işletmeler
topluluğu”, “müessese”;
- “Sermayesinin yüzde ellisinden fazlası iktisadi devlet teşekkülüne veya
kamu iktisadi kuruluşuna ait olan işletme veya işletmeler topluluğundan oluşan
anonim şirketler”, “bağlı ortaklık” olarak tanımlanmıştır.
440 sayılı Kanunda, sermayesinin yarısından fazlası tek başına
veya birlikte Devlet’e ve kamu iktisadi teşebbüslerine ait olan kuruluşlar,
kamu iktisadi teşebbüsleri olarak tanımlanmak suretiyle gerek doğrudan ve gerekse
dolaylı olarak sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olan kurumların kamu
iktisadi teşebbüsleri ile ilgili mevzuata tabi olması sağlanmış iken, 233 sayılı
KHK’daki tanımla kamu iktisadi teşebbüslerinin kapsamı daraltılmış, 4046 sayılı
Kanunla yapılan değişiklik ile de KİK’leri tanımlayıcı unsur olarak faaliyetlerinde
kamu yararının gözetilmesi ve ürettikleri mal ve hizmetlerin imtiyaz sayılması
esası getirilmiş bulunmaktadır.
4046 sayılı Kanunla yapılan değişikliğe paralel
olarak 233 sayılı KHK’nin ekindeki KİK’ler yeniden tespit edilmiş ve TCDD, DHMİ,
TEKEL, Posta İşletmeleri Genel Müdürlüğü ve T. Telekomünikasyon A.Ş. KİK statüsünde
bırakılırken, daha önce KİK statüsünde olan THY, ÇAYKUR ve TİGEM'e İDT statüsü
kazandırılmıştır.
440 sayılı Kanun kapsamında olan sermayesinin
yarısından fazlası birden çok KİT’e veya bağlı ortaklıklara ait olan bazı şirketler,
233 sayılı KHK ile KİT tanımında yapılan daraltma sonucu faaliyetini “iştirak”
statüsünde ve KİT mevzuatı dışında sürdürmek durumunda kalmıştır.
233 sayılı KHK ile yapılan düzenlemede; kamu kaynağı kullanmak
suretiyle mal ve hizmet üretiminde bulunan genel ve katma bütçeli idarelere
ait iktisadi kuruluşlar KİT kapsamı dışında tutulmuşlardır. KHK’nin 58 inci
maddesi ile getirilen “İstisna” hükmü ile, AOÇ, T.C. Merkez Bankası, Ereğli
Demir ve Çelik Fabrikaları T.A.O., T.İş Bankası A.Ş. (sermayesinde ki kamu payı
31.12.1999 itibarıyla % 0,09’ a düşmüştür), Devlet Sanayi İşçi ve Yatırım Bankası
A.Ş.(TKB), İller Bankası Genel Müdürlüğü ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin
sermayelerinin yarısından fazlasına tek başına veya birlikte sahip oldukları
iktisadi teşebbüsler de kapsam dışında bırakılmıştır.
1987 yılında çıkarılan 3346 sayılı Kamu İktisadi
Teşebbüsleri ile Fonların TBMM’ce Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda
ise “Ödenmiş sermayesinin yarısından fazlası kamu tüzel kişilerince sağlanmış
olan kurumlar ile bu kurumların ödenmiş sermayesinin yarısından fazlasını sağlamış
oldukları diğer kurumlar ve yukarıda sayılanlardan olmamakla beraber, kendilerine
bazı kamu yetki ve görevleri verilmiş olup, galip vasıfları bu kamu hizmetlerini
yürütmek olan ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından olmayan, özel
kanunlara tabi kurumlar ve İller Bankası bu kanunla konulan denetime tabidir”
hükmüne yer verilerek kamu iktisadi teşebbüsleri, TBMM’nin denetimi yönünden
ayrıca tanımlanmış, mahalli idarelerin, sermayesinin yarısından fazlası sağladıkları
kurumlar ve T.C. Merkez Bankası KİT kapsamı dışında bırakılmıştır.
1994 yılında çıkarılan Özelleştirme Uygulamalarının
Düzenlenmesine ve bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde değişiklik yapılmasına
dair 4046 sayılı Kanunun 37 inci maddesinde “ Bu Kanun hükümleri gereğince özelleştirme
programına alınan kuruluşlar özel hukuk hükümlerine tabi olup, bunlar hakkında
varsa kendi kuruluş Kanunları ile diğer Kanunlarda yer alan bu Kanuna aykırı
hükümler ve 233 sayılı KHK hükümleri uygulanmaz” hükmüne yer verilmiştir.
Özelleştirme programına alınan KİT’ler, sermayelerindeki
Kamu payı %50’nin altına düşünceye kadar, TBMM ve YDK'nın denetimine tabi tutulmuşlardır.
Diğer hususlarda KİT’lerden tamamen farklı bir statü içinde faaliyet göstermekte
ve KİT kapsamı dışında mütalaa edilmektedirler.
Ayrıca, tıpkı bir kamu iktisadi teşebbüsü gibi
mal ve hizmet üreten genel ve katma bütçeli idarelere ait üretim yerleri de
KİT kapsamı dışında bulunmaktadır.
Anayasa’nın
165 inci maddesinde, sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya ve dolaylı
olarak Devlet’e ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının KİT kapsamına alınmış
olmasına ve ayırım gözetilmeksizin TBMM’nce denetlenmesinin öngörülmesine karşın,
233 sayılı KHK ve 3346 sayılı Kanunla getirilen istisnalarla, tıpkı KİT’ler
gibi kamu kaynağı kullanmak suretiyle işletmecilik yapan genel ve katma bütçeli
idarelerin KİT kapsamı dışında tutularak farklı statü ve koşullarda faaliyette
bulunması, genel KİT tanımına aykırılık teşkil ettiği gibi, Devlet’in ekonomideki
payının bir bütünlük içerisinde denetlenmesi ve değerlendirilmesi imkânını daraltmaktadır.
Yıllardır süre gelen kavram ve kapsam karmaşasının
giderilmesi, özelleştirme konusunun ülke gündeminin ilk sıralarında yer aldığı
bugünlerde daha fazla önem arz etmektedir.
B- Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Kuruluş Nedenleri :
Devletlerin mal ve hizmet üretimi ile ticari
faaliyette bulunması, genel olarak ekonomik nedenlere dayanmasına karşılık,
zaman zaman ideolojik, sosyal v.b. nedenlerle de olabilmektedir. Özellikle gelişmekte
olan ülkelerde ekonomik nedenlerle kurulan KİT’lerin kuruluş amaçlarını ;
-Ekonomik kalkınmayı sağlamak,
-Tekelleri devlet eliyle işletmek,
-Özel sektörün başaramayacağı veya giremediği işleri yapmak,
-Ekonomiye yön vermek,
-Özel sektöre öncülük etmek,
-Gelir dağılımını düzenlemek,
şeklinde özetlemek mümkündür.
Ülkemiz açısından bakıldığında; 17 Şubat -
4 Mart 1923 tarihleri arasında toplanan İzmir İktisat Kongresi’nde; kalkınmanın
sağlanmasında özel teşebbüsün itici güç olması ve Devlet’in özel girişimciliği
desteklemesi ve teşvik etmesi fikri ağırlıklı görüş olarak benimsenmiş olmasına
ve Kongrede alınan kararlar 30’lu yılların başına kadar uygulama alanı bulmasına
karşılık, özel teşebbüsün yeterli sermaye birikimine sahip olmaması, alt yapı
sorunları, yetişmiş insan gücünün yetersizliği ve Dünyayı sarsan 1929 ekonomik
buhranının sınırlı da olsa ülkeyi etkilemesi v.b. nedenler, uygulanan ekonomik
politikalardan arzulanan olumlu sonuçların alınmasını engellediği bu durumun,
yeni bir ekonomik modelin uygulanmasını zorunlu kıldığı görülmektedir. Bu yeni
modelin esasını; Devlet’in planlama ve kuracağı iktisadi teşebbüsler aracılığı
ile ekonomide daha aktif rol oynaması şeklinde özetlemek mümkündür.
Türkiye’de KİT’lerin kuruluş nedenleri ortaya
konulurken, uzun süren bir savaşın sonucunda yeni kurulan Devlet’in iç ve dış
güvenlik sorunları ve ayrıca, savaşın getirdiği olumsuzlukların biran önce giderilme
zorunluluğu da dikkate alınmalıdır. Bu husus, Sümerbank’ın kuruluşuna ilişkin,
3.6.1933 tarih ve 2262 sayılı Kanun’un gerekçesinde yer alan “Milli ihtiyaç
ve menfaatlerimizin mübrem kıldığı sanayi şubelerinin bir an önce tahakkuk ettirilmesi
ve iktisadi istihsalat ve emniyetimizle memleketimizin umumi muvazenesini koruyacak
olan bu sanayileşme hareketine hız verilmesi için bütün milli kuvvet ve menba
unsurlarından en çok istifade etmek lazım geldiği...” şeklindeki ifadelerde
açık biçimde görülmektedir.
C- Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Tarihçesi :
KİT’lerin, sistemli bir şekilde kuruluşları
ve gelişmeleri her ne kadar 1930’lu yıllardan sonra gerçekleştirilmiş ise de,
Cumhuriyet öncesi dönemde de özellikle Ordu ve Sarayın ihtiyaçlarını karşılamak
üzere bazı Devlet işletmelerinin kurulduğu görülmektedir. Bu nedenle, KİT’lerin
tarihçesine Cumhuriyet dönemi öncesinden başlanılarak belirli dönemler içerisinde
kısaca değinilmiştir.
1- Cumhuriyet öncesi dönem :
Osmanlı döneminde KİT sayılabilecek ilk kuruluş olan “Top Asitanesi”
esas olarak Ordu ve Sarayın ihtiyaçlarını karşılamak üzere on beşinci yüzyılda
kurulmuştur.
Bu dönemde faaliyete geçen işletme ve fabrikalar ile sandıkların
başlıcaları şunlardır.
-1810 yılında; Beykoz Teçhizatı Askeriye Fabrikası
(Askeri kundura, çizme, palaska üretimi)
-1835 yılında; Feshane Fabrikası (Çuha, fes, battaniye üretimi)
İzmit fabrikası (Çuha, asker elbiseliği üretimi)
-1843 yılında; Fevaid-i Osmaniye (Deniz yolu işletmesi)
-1845 yılında; Hereke Fabrikası (Kadife, ipekli kumaş, saten, tafta üretimi)
-1850 yılında; Bakırköy Fabrikası (Pamuklu bez üretimi)
-1863 yılında; Ruscuk Memleket Sandığı,
Emniyet Sandığı,
-1888 yılında; Ziraat Bankası,
-1892 yılında; Yıldız Çini Fabrikası (Çini eşya üretimi).
Zamanla bünyesi ve ismi değişen “Top Asitanesi” bugünkü Makina
ve Kimya Endüstrisi Kurumu’nun temelini oluşturmuştur. Yine, 1835’de kurulan
Feshane ve Çuha, 1845’de kurulan Hereke İpekli ve Yünlü Dokuma Fabrikası ve
1850’de kurulan Bakırköy Pamuklu Dokuma Fabrikaları daha sonra Sümerbank bünyesinde
uzun yıllar hizmet vermiştir.
İlk Devlet Bankası olma özelliğini taşıyan Ziraat Bankası;
1863 yılında tarımı kredilendirmek amacıyla kurulan Memleket Sandıkları’nın,
1888’de Banka haline dönüştürülmesi ve 1937 yılında da bugünkü halini almasıyla
günümüze kadar gelmiştir.
2- Cumhuriyet dönemi :
a) 1923-1930 dönemi :
Bu dönemde; İzmir İktisat Kongresi’nde alınan kararlar doğrultusunda,
ülke kalkınmasının özel sektör eliyle gerçekleştirilmesine yönelik politikaların
uygulanması yanında, Osmanlı döneminden devreden tesislerin, Devlet tarafından
işletilmesi yoluna gidilmiştir. Bu bağlamda; 19.4.1925 tarih ve 633 sayılı Kanun’la;
“Bankaya devredilmiş olan müessesatı sınaiyeyi teşekkül edecek şirketlere
devredinceye kadar bizzat idare etmek, iştirak suretiyle tesisat-ı sınaiyede
bulunmak ve işletmek” yanında maden işletmek ve her türlü bankacılık işlemleri
yapmak üzere, “Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası” kurulmuştur. Kanun’un 8 inci
maddesinde “Banka kendisine devredilen fabrikaları, yüzde elli biri nama
muharrer senetle kendisine ve Türk efrat ve eşhası hükmiyesine ait olmak üzere
tesis edeceği Türk anonim şirketlere devrederek işletmeye mezundur” hükmüne
yer verilerek, bir yandan, Kongrede saptanan ekonomik politikaların kararlılıkla
uygulanacağı vurgulanırken, diğer yandan, “Özelleştirme” kavramı ve modeli de
ülke gündemine ilk kez girmiş olmaktadır.
Ekonomik kalkınmada temel unsur olarak görülen özel sektörün,
güçlendirilmesi amacıyla 1924 yılında İş Bankası, 1926 yılında Emlak ve Eytam
Bankası kurulmuş, 1927 yılında da Teşvik-i Sanayii Kanunu çıkarılmıştır. Söz
konusu Kanunla getirilen koruma ve teşviklere karşın, özel sektörün kendisinden
beklenilen atılımı gerçekleştirememesi, Türkiye Sanayii ve Maadin Bankası’nın
temel fonksiyonlarını gereğince yerine getirmede yetersiz kalması ve 1929 Ekonomik
Buhranı’nın ortaya çıkması, ekonomide Devletçilik fikrinin ağırlık kazanmasına
neden olmuştur.
b) 1931-1950 dönemi :
Devletçilik uygulamalarının ağır bastığı bu
dönemde, T.Sanayi ve Maadin Bankası’nın sorumluluğundaki tesisler, 03.07.1932
tarih ve 2058 sayılı Kanunla kurulan Devlet Sanayi Ofisi’ne verilmiş,
Bankacılık işlemleri de 07.07.1932 tarih ve 2062 sayılı Kanunla kurulan Türkiye
Sanayi Kredi Bankası’na devredilmiştir.
2058 sayılı Devlet Sanayi Ofisi’nin kuruluş kanununun gerekçesinde
yer alan “memleketimizde kuvvetli sermayedarlar bulunmadığından halkımız
ancak küçük mikyasta sanayi işlerine ve orta sermayelerle yapılabilecek bazı
imalata girebilmiş ve büyük mikyasta yapılması lazım gelen sanayi işlerinin
ya hariçten gelen sermayeler veya Hükümet teşebbüs muavenetiyle meydana getirilmesi
zarureti hasıl olmuştur. Memleketin iktisadi muvazenesinin süratle tanzimi ve
istihsal imkanlarının tahakkuku için icap eden sanayi teşebbüslerinin doğrudan
doğruya Devlet tarafından vücuda getirilmesi ve işletilmesi bir zaruret teşkil
etmektedir.” şeklindeki ifadede, ekonomik politikadaki kökten değişiklik
açıkça görülmektedir.
1933 yılı, Türkiye ekonomisinin bugünkü biçimini
almasında etkin bir rol oynayan ve bugün de uygulanmakta olan “Karma Ekonomik
Model”in uygulanma sürecinin başladığı önemli bir yıl olmuştur.
Devlet Sanayii Ofisi ve Türkiye Sanayi Kredi
Bankası, mevcut yapıları içerisinde faaliyette bulunmalarının, Milli Sanayiin
gelişmesine katkıda bulunmaktan çok özel sektörü caydırıcı etkisi olduğu gerekçesiyle
03.06.1933 tarih ve 2262 sayılı Kanunla kurulan Sümerbank’a devredilmiştir.
Türkiye ekonomisine damgasını vuran Sümerbank’a
verilen görevlerin;
"-Devlet Sanayi Ofisi’nden devralacağı
fabrikaları işletmek ve hususi sanayi müesseselerindeki Devlet iştirak hisselerini
Ticaret Kanunu hükümlerine göre idare etmek,
-Hususi kanunlarla verilmiş selahiyetlere istinaden
yapılacak fabrikalar hariç olmak üzere devlet sermayesi ile vücuda getirilecek
bütün sınai müesseselerin etüt ve projelerini hazırlamak ve bunları tesis etmek
ve idare eylemek,
-Teşebbüsleri veya tevsileri memleket için
iktisaden verimli olan sanayi işletmelerine sermayesinin müsaadesi nispetine
iştirak veya yardım etmek,
-Memlekete ve kendi fabrikalarına lüzumu olan
usta ve işçileri yetiştirmek için dahildeki yüksek mekteplerde talebe okutmak
veya bu maksatla iktisat vekaletince açılacak mekteplere yardım etmek ve ecnebi
memleketlere talebe ve stajyer göndermek,
-Sanayi müesseselerine kredi temin etmek ve
alelumum bankacılık işlerini yapmak,
-Milli sanayiin inkişaf tedbirlerini aramak
ve gerek bu hususta ve gerek iktisat vekaletince tetkik için Bankaya verilecek
mevzular hakkında mütalaa beyan etmek,”
şeklinde belirlendiği dikkate alındığında KİT’lerin
kuruluş amaçlarının ülkenin o günkü şartları ve ihtiyaçları ile paralellik arz
ettiği görülmektedir.
Bu görevler, KİT’lerin katı bir Devletçilik anlayışı ile
kurulmadığını, aynı zamanda, ekonomi açısından önemli sanayi dallarında faaliyet
gösterecek özel sektörün kurulması ve geliştirilmesini, sermayelerine iştirak
etmek, kredi temin etmek ve nitelikli personel yetiştirmek suretiyle teşvik
etmek amacı taşıdığını göstermektedir.
Bu dönemde sanayiin geliştirmesi için Birinci
Beş Yıllık Sanayi Planı hazırlanmış, planda yer alan projeleri gerçekleştirme
görevi de Sümerbank’a verilmiştir. Planda yer alan projeler, dokuma, maden,
selüloz, seramik ve kimya sanayileri olmak üzere beş sektörde toplanmıştır.
Sümerbank kendisine verilen yatırım görevlerinin büyük çoğunluğunu başarıyla
gerçekleştirmiştir. Sümerbank tarafından kurulan ve daha sonra ayrı teşebbüsler
haline getirilen temel sanayi kuruluşlarının çoğu günümüzde de faaliyetlerini
sürdürmektedirler.
Sümerbank’ın kuruluşunu takiben 1935 yılında
da, 14.06.1935 tarih ve 2805 sayılı Kanunla Maden Tetkik ve Arama Enstitüsü’nce
bulunan işletmeye elverişli madenlerin işlenmesini sağlamak ve Elektrik İşleri
Etüt İdaresi’nce geliştirilecek projelere göre enerji üretimi ve dağıtımını
yapmak üzere Etibank kurulmuştur.
Sümerbank ve Etibank temel sanayi, maden ve
enerji işletmelerinin kurulmasında, modern işletmecilik tekniklerinin uygulanmasında,
sınai insan gücünün yetiştirilmesinde, iştirakler kurarak şirketleşmenin geliştirilmesinde
çok önemli görevler üstlenmiş olup, bunlar tarafından kurulan bir çok işletme,
daha sonra kurulan bazı KİT’lerin çekirdeğini oluşturmuştur.
Bu dönemde, Sümerbank ve Etibank dışında yeni
düzenlemelerle bazı yeni kamu teşebbüsleri de oluşturulmuştur.
KİT’lerin ekonomideki artan önemi, bu kuruluşların genel
bir düzenlemeye tabi tutulmaları gereğini ortaya çıkarmıştır. Nitekim; 17.06.1938
tarihinde 3460 sayılı, “Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından Verilmek Suretiyle
Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri Hakkında Kanun”
çıkarılarak, o tarihte sermayesinin tamamı Devlete ait teşekküllerden Sümerbank,
Etibank, T.C. Ziraat Bankası, Denizbank ve Devlet Ziraat İşletmeleri Kurumu
bu Kanuna tabi tutulmuştur. Bunun yanı sıra sermayesinin en az yarısı iktisadi
devlet teşekküllerine ait olan şirketlerin bilançolarının tanzimi ile murakabeleri
de anılan kanuna tabi kılınmıştır.
18.01.1940 tarih ve 3680 sayılı Milli Koruma
Kanunu ile Devlet’in ekonomideki ağırlığı daha da sistemleştirilmiş, daha önce
TBMM yetkisinde olan KİT’lerin kuruluşu Bakanlar Kurulu’nun yetkisine bırakılmıştır.
Böylece, hükümet her türlü alanda, her türlü ticari ve endüstriyel işletme kurma,
hatta gerekli gördüğü özel sektör işletmelerine el koyabilme ve bunları işletme
imkanına sahip olmuştur.
Birinci Beş Yıllık Sanayi Planından sonra İkinci
Beş Yıllık Sanayi Planı da hazırlanmış ancak, İkinci Dünya Savaşının, savaşa
aktif olarak katılınmamakla birlikte, Devlet’in tüm dikkatini savaşa yöneltmiş
olması nedeniyle ülkenin ekonomik ve sosyal hayatına olumsuz şekilde yansıması
nedeniyle İkinci Beş Yıllık Sanayii Planı’nın uygulanmasında başarılı olunamamıştır.
c) 1951-1960 dönemi :
1950 yılında, çok partili demokratik sisteme
geçişle birlikte yapılan seçimler sonucunda iktidara gelen siyasal partinin
hükümet programında “... bundan böyle amme karakterini haiz olmayan sahalarda
işletmeciliğe geçmeyeceğimiz gibi muhtelif sebepler altında kurulmuş olan işletmeleri,
amme hizmeti gören ve ana sanayi’e taalluk edenler hariç muayyen bir plan dahilinde
elverişli şartlarla peyderpey hususi teşebbüse devretmeye çalışacağız...” denilmek
suretiyle, Devlet’in ekonomideki payının küçültülmesi hedeflenmiş olmasına karşılık,
aynı partinin iktidarının sürdüğü 1950-1960 döneminde; Devletin ekonomideki
payının küçültülmesi sağlanamamış, mevcut KİT’lerin özel sektöre devredilmesi
bir yana, bu dönemde TCDD, PTT, Denizcilik Bankası T.A.Ş., ve DMO iktisadi devlet
teşekkülü haline dönüştürülmüş, TPAO, EBK, TDÇİ ile SEKA ve T.C. Turizm Bankası
gibi yeni teşekküller kurularak KİT kapsamı daha da genişletilmiştir.
d) 1961-1979 dönemi :
DPT’nin kurulduğu bu dönemde, karma ekonomi
ilkesi benimsenmiş, KİT’lerin yeniden düzenlenmeleri ve etkinliklerinin sağlanması
plan disiplini ile ele alınmaya çalışılmıştır. Nitekim I. BYKP’nın hedef ve
stratejisinde “Türk ekonomisi, devlet ve özel sektör teşebbüslerinin yan
yana bulunduğu karma bir ekonomidir. Devlet sektörünün faaliyeti, kararlaştırılan
gelişme hızını gerçekleştirecek ve stratejinin gerektirdiği yönde dengeli bir
kalkınma sağlayacak şekilde planlanacaktır.” denilmek suretiyle kalkınmanın
bir plan düzeni içerisinde gerçekleştirilmesi öngörülmüştür.
Plan hedefleri doğrultusunda “İktisadi Devlet
Teşekkülleri Yeniden Düzenleme Komisyonu “kurularak, yapısal ve hukuki düzenlemeler
yapılmıştır.
1964 yılında; 3460 sayılı Kanun’un yerine 440
sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri ve İştirakler Hakkında Kanun, İDT’nin yatırım
sorunlarını çözmek amacıyla 441 sayılı Devlet Yatırım Bankası Kanunu ve KİT’lerin
denetimine ilişkin 468 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet
Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun çıkarılmıştır.
TESTAŞ, TEMSAN, TÜMOSAN, TAKSAN, GERKONSAN,
Seydişehir Alüminyum Tesisleri, İskenderun Demir Çelik Tesisleri, DYB, TEK,
ÇAYKUR, KBİ ve DESİYAB gibi yeni KİT’ler bu dönemde kurulmuşlardır.
e) 1980 ve sonrası :
24 Ocak 1980 tarihinde alınan ve “24 Ocak Kararları”
olarak anılan ekonomik istikrar tedbirleri ile KİT politikasında köklü değişiklikler
meydana gelmiştir. Söz konusu kararlarla; genel ekonomik sorunların çözümlenmesinin
yanında, ithal ikameci sanayileşme stratejisi yerine dışa yönelik sanayileşme
stratejisi dönüşümünün sağlanması ve serbest piyasa kurallarının ekonomiye hakim
kılınması amaçlanmıştır. Bu amaçların gerçekleştirilmesi için; Devletin ekonomideki
ağırlığının azaltılması, sermayenin tabana yayılması, KİT’lerin serbest piyasa
koşullarında etkinlik esasına göre çalışmalarının sağlanması, özelleştirme ve
Türk Lirasının konvertibil hale getirilmesi amacıyla çeşitli idari ve yasal
düzenlemeler yapılmıştır.
1985-1989 yıllarında uygulanan V. BYKP’nda;
“Kamu iktisadi teşebbüslerine bağlı işletmelerin hisse senetlerinin satışı yoluyla
halka devrinin sağlanması, KİT yatırımlarının plan hedefleri doğrultusunda enerji,
madencilik, ulaştırma-haberleşme sektörleri ile rehabilitasyon ve darboğaz giderme
alanlarında yoğunlaştırılması ve özel sektörün yeterli olduğu alanlarda yeni
yatırımlardan kaçınılması” öngörülmüştür.
VI. BYKP’nda da; iktisadi etkinliğin artırılması
ve sermayenin tabana yayılmasını sağlamak üzere başlatılan özelleştirme programının
süratle gerçekleştirilmesi hedeflenmiş olup bir yandan özelleştirme faaliyetleri
sürdürülürken diğer taraftan KİT’lerin kendilerine yeterli bir şekilde ve kaynak
yaratarak faaliyet göstermelerini temin eden politikalara devam edilmesi ve
bu kuruluşların modern yönetim anlayışı çerçevesinde daha kârlı ve verimli çalışmalarının
sağlanması öngörülmüştür.
Raporun “Özelleştirme” bölümünde de ayrıntılı olarak belirtildiği
gibi, yapılan yasal düzenlemelerle özelleştirme çalışmalarına başlanmış, ancak
başta mevzuat konusundakiler olmak üzere çeşitli güçlükler yüzünden beklenen
mesafeler alınamamıştır. Hatta aynı dönem içerisinde KİT’lere çeşitli yatırım
görevleri verilmiş ve özel teşebbüse ait bazı işletmelerin ekonomiye yeniden
kazandırılması gerekçesiyle, sermayelerine Devletin iştiraki şeklinde temel
politikalarla bağdaşmayan uygulamalar yapılmıştır.
Öte yandan, 1995 yılında TBMM’ce kabul edilen VII. BYKP
(1996-2000)’nda, KİT’lerle ilgili hedeflerle, ilke ve politikalara daha ziyade
“Özelleştirme” ve “Devlet İşletmeciliğinde Yapısal Değişim Projesi” bölümlerinde
yer verilmiştir.
Raporun ikinci bölümünde ayrıntılı olarak açıklanan
KİT’lerle ilgili ilke ve politikalar, özetle Devletin ekonomideki payının küçültülmesi
ve Özelleştirilmesi uygun görülmeyen veya kısa sürede özelleştirilmeleri mümkün
olmayan KİT’lerin, kendilerine yeterli bir şekilde ve kaynak yaratarak faaliyet
göstermelerini sağlayıcı tedbirler alınmasını, kaynak tüketen müessese ve işletmelerin
kapatılmasını, müesseseler arasında işgücü ve makine-teçhizat transferi yapılarak
güçlendirilen ve yaşayabilir duruma getirilen tesislerin özelleştirilmeye hazırlanmasını
öngörmektedir.
Raporun,
KİT'lerin özelleştirilmesi başlıklı Dokuzuncu Bölümünde ayrıntılı olarak açıklandığı
üzere; kamunun ekonomideki payının azaltılması amacıyla 1980’li yıllardan itibaren
yoğun çalışmalar başlatılmış, özelleştirmenin yasal alt yapısını oluşturmaya
yönelik ilk hukuki düzenleme de 1984 yılında yapılmıştır. Özelleştirme fiilen
1985 yılında başlamış, ancak özellikle hukuki alt yapının yetersizliği nedeniyle
arzulanan hızda yürümemiştir. Bu nedenle bir yandan hukuki alt yapı geliştirilmeye
çalışılırken bir yandan da özelleştirmeye hız kazandırılmaya çalışılmıştır.
2000 yılında uygulanmasına başlanılan ekonomik
istikrar programının önemli ayaklarından birini özelleştirme teşkil etmektedir.
Bu programla devletin ekonomik faaliyetlerden çekilmesi amaçlanmış bulunmaktadır.
D- Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Hukuki Yapısı :
1- Yasal düzenlemeler :
Cumhuriyet döneminin ilk kamu iktisadi teşebbüsleri
olan Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası, daha sonra bu Bankanın yerini alan Devlet
Sanayi Ofisi ve T.Sanayi Kredi Bankası ile bu iki kuruluşun yerini alan Sümerbank
ve daha sonra kurulan KİT’lerin hukuki yapıları kendi kanunları ile belirlenmiştir.
KİT’ler, sayılarının ve önemlerinin giderek
artması sonucu ilk olarak 1938 yılında, “Sermayesinin Tamamı Devlet Tarafından
Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri
Hakkında 3460 Sayılı Kanun” çıkarılarak yönetim ve denetim yönünden ortak bir
statüye kavuşturulmuştur.
1964 yılında çıkarılan ve 3460 sayılı Kanun’un
yerine yürürlüğe konulan 440 sayılı Kanunla KİT’lerin tanımı yeniden yapılmış,
bu kuruluşların yönetim ve denetimleri yeniden düzenlenmiştir. 440 sayılı Kanun
ile getirilen yeni iktisadi devlet teşekkülü tanımı, kapsamı itibariyle 3460
sayılı Kanunda yapılan tanıma benzerlik arz etmektedir. Her iki kanunda da iktisadi
devlet teşekküllerinin üretim ve hizmet birimlerinin tüzel kişiliği haiz “Müesseseler”
şeklinde örgütlenmesi ve İDT’lerin kanunla kurulması öngörülmüştür. Bu düzenleme
kamu kaynaklarının KİT’ler eli ile ancak TBMM iradesi ile kullanılması ilkesine
dayanmaktadır.
Yaklaşık on dokuz yıl yürürlükte kalan 440
sayılı Kanun, 11.4.1983 tarih ve 60 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılmış,
60 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları Hakkındaki
KHK, 19.10.1983 tarihinde 2929 sayılı Kanunla yasalaştırılmışsa da, yedi ay
yürürlükte kaldıktan sonra, 08.06.1984 tarih ve 233 sayılı KHK ile yürürlükten
kaldırılmıştır. KİT’ler halen faaliyetlerini 233 sayılı KHK ile ek ve değişiklikleri
çerçevesinde yürütmektedirler.
Özelleştirme ile ilgili olarak; 1986 yılında 3291 sayılı
Kanun çıkarılmıştır. 3291 sayılı Kanunla özelleştirilmesine karar verilen teşekkül,
kuruluş, müessese, bağlı ortaklık, işletme ve işletme birimlerinin; sermayelerindeki
kamu payı %50’nin altına düşünceye kadar kuruluşları, faaliyetleri, organları,
yönetimi, denetimi, sermaye miktarını tespite, bu işlemleri kolaylaştırıcı tedbirleri
almaya YPK yetkili kılınmıştır. 24.11.1994 tarihinde kabul edilen “Özelleştirme
Uygulamalarının Düzenlenmesine” ilişkin 4046 sayılı Kanunla da; özelleştirme
programına alınan kuruluşların özel hukuk hükümlerine tabi olması ve bunlar
hakkında varsa kendi kuruluş kanunları ile diğer kanunlarda yer alan bu Kanuna
(4046) aykırı hükümler ile 233 sayılı KHK hükümlerinin uygulanmamasına ilişkin
hususlar düzenlenmiştir. KİT tanımı ve kapsamındaki karmaşıklığın giderilmesine
yönelik düzenlemelere gerek ve ihtiyaç bulunurken, temel işlevi değişmeyen kamu
iktisadi teşebbüslerinin KİT mevzuatı dışına çıkarılması KİT mevzuatındaki karmaşayı
daha da artırmıştır.
3460 ve 440 sayılı kanunlarda KİT’lerin kanunla
kurulması öngörülmüşken, 80’li yıllardan sonra yapılan düzenlemelerle KİT’lerin
mevcut kanunları yürürlükten kaldırılarak yerlerini ana statüler almış ve yeni
KİT kurma yetkisi Bakanlar Kurulu’na devredilmiştir.
233 sayılı KK’nın; Teşebbüslerden, iktisadi devlet teşekkülü
olanların, bankacılık alanında, sermayelerinin en az %91’inin Devlete ait olması
şartıyla anonim şirket şeklinde de kurulabileceğini, bu durumda T.Ticaret Kanunu’nun
277 nci maddesinde sözü edilen 5 kurucunun bulunması şartının aranmayacağını,
genel kurulu ve denetçilerinin bulunmayacağını öngören 3 üncü maddesinin 3
üncü fıkrası 25.01.2001 tarih ve 4622 sayılı Kanun ile değiştirilmiştir. Söz
konusu değişiklik ile; bankacılık alanında faaliyet gösterme ve asgari sermaye
şartı kaldırılırken, tüm iktisadi devlet teşekküllerine anonim şirket olarak
kurulabilme imkanı getirilmiştir.
KİT’lerle ilgili yapılan bunca düzenlemelere
karşın, önceki kısımlarda da belirtildiği gibi KİT tanımı ve kapsamındaki karmaşık
durum bugüne kadar giderilememiştir. Bunun sonucu olarak, özellikle belediyeler
tarafından kurulan ve BİT’ler olarak anılan belediye iktisadi teşebbüsleri de,
Kamu kaynaklarını kullanmak suretiyle işletmecilik yapmalarına karşın, diğer
bazı genel ve katma bütçeli idarelere ait işletmeler gibi, KİT kapsamına dahil
edilmemişlerdir. Ayrıca, mevzuatla getirilen istisnalar KİT kapsamını daha da
daraltmıştır.
Son olarak, 22.11 2000 tarihinde Resmi Gazetede
yayınlanan 4603 sayılı Kanunla Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası A.Ş.ve Türkiye
Emlâk Bankası, A.Ş., 3,5 yıl içinde yeniden yapılandırılıp özelleştirilmek üzere
KİT statüsünden çıkarılmıştır.
2-Hukuki yapı :
KİT’lerle ilgili çerçeve mevzuat niteliği taşıyan
ve halen yürürlükte bulunan 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun
Hükmünde Kararname’de; KİT’lerle, bunlara ait müessese ve bağlı ortaklıklar
ile iştiraklerin tanımı yapılmış ve genel olarak hukuki statüleri belirlenmiştir.
KİT’lerin Devlet teşkilatı içindeki yeri aşağıdaki
şemada gösterilmiştir.
Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) : İktisadi devlet
teşekkülü (İDT) ve kamu iktisadi kuruluşunun (KİK) ortak adı olup;
- Sermayesinin tamamı Devlet’e ait olan ve Bakanlar
Kurulu Kararı ile kurulan,
-Tüzel kişiliği haiz,
-Sorumlulukları sermayeleri ile sınırlı bulunan,
-Genel Muhasebe Kanunu ile Devlet İhale Kanununa ve Sayıştay’ın denetimine tabi
olmayan,
-İktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyette bulunan (İDT) veya tekel niteliğindeki
mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan
ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla, ürettiği mal ve hizmetler imtiyaz sayılan
(KİK),
-233 sayılı KHK’da saklı tutulan hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabi
olan
kuruluşlardır.
Müessese : Sermayesinin tamamı bir kamu iktisadi
teşebbüsüne (İDT veya KİK) ait olan ve teşebbüs yönetim kurulunun kararı ile
kurulan işletme veya işletmeler topluluğudur. Müesseseler, sorumlulukları sermayeleriyle
sınırlı ve tüzel kişiliği haiz kuruluşlar olup, Genel Muhasebe Kanunu ile Devlet
İhale Kanunu’na ve Sayıştay’ın denetimine tabi olmayıp, 233 sayılı KHK’de saklı
tutulan hükümler dışında özel hukuk hükümlerine tabidirler.
İşletme : Müesseselerin ve bağlı ortaklıkların mal ve hizmet üreten fabrika ve
diğer birimleridir.
Bağlı ortaklık : Sermayesinin yüzde ellisinden
fazlası iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşuna ait olan işletme
veya işletmeler topluluğundan oluşan anonim şirketlerdir.
Bağlı ortaklıklar;
-Bir müessesenin bağlı ortaklık haline getirilmesi,
-Teşebbüsün iştirakteki hissesinin % 50’nin üstüne çıkması,
-Teşebbüsün sermayesinde % 50’den fazla hisseye sahip olduğu yeni bir şirket
kurması
şeklinde oluşmaktadır.
Mevcut müesseselerin veya işletmelerin bağlı
ortaklık haline getirilmesi YPK, yeni bağlı ortaklık kurulması ise Bakanlar
Kurulu kararı ile olmaktadır. Ancak, uygulamada mevzuatın gereği yerine getirilmediği
için iştirakteki payı %50’nin üstüne çıkmış olduğu halde faaliyetini iştirak
statüsünde sürdürmeye devam eden ortaklıklar da bulunmaktadır.
İştirak : Kamu iktisadi teşebbüslerinin veya bağlı ortaklıklarının,
sermayelerinin en az yüzde on beşine, en çok yüzde ellisine sahip bulundukları
anonim şirketlerdir. İştirakler tümüyle özel hukuk hükümlerine tabi olarak faaliyetlerini
sürdürmektedirler.
E- Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi :
KİT’lerin iktisadi alanda ticari esaslara göre
faaliyette bulunan kuruluşlar olmaları, piyasa koşullarına göre süratle hareket
etmeleri gereğinin bir sonucu olarak genel bütçeli kuruluşların klasik denetiminden
farklı bir şekilde denetlenmelerini zorunlu kılmıştır.
1930’lu yılların başından itibaren KİT’lerin sayılarının
ve ekonomideki ağırlıklarının giderek artması, 1937 yılında bu konuda genel
bir düzenleme yapılması ihtiyacının gündeme gelmesine neden olmuştur. Bu ihtiyaç
Atatürk tarafından 1937 yılı Meclisi açış konuşmasında şu şekilde dile getirilmiştir.
“... sermayesinin tamamı ve büyük kısmı Devlet’e ait ticari sınai kurumların
mali kontrol şeklini, bu kurumların bünyelerine ve kendilerinden istediğimiz
ve isteyeceğimiz ticari usul ve zihniyetle çalışma icaplarına süratle tevfik
etmek. Bu kurumların bugünkü usullerle çalışabilmelerine imkan yoktur.” Bu fikirden
hareketle 1938 yılında çıkarılan 3460 sayılı Kanunla; KİT’leri, idari mali ve
teknik bakımdan sürekli denetlemekle görevli “Umumi Murakabe Heyeti ve Umumi
Murakabe Heyetinin raporlarını esas alarak yapacağı denetimler sonunda KİT’lerin
ibra edilip edilmemesi konusunda karar almak üzere, siyasilerden ve bürokratlardan
oluşan “Umumi Heyet” kurulmuştur. Umumi Murakabe Heyeti daha sonra Başbakanlık
Yüksek Denetleme Kurulu adını almıştır.
1961 ve 1982 Anayasalarında kuvvetler ayrılığı
ilkesine göre KİT’lerin Türkiye Büyük Millet Meclisince denetiminin, özel bir
kanunla düzenlenmesi öngörülmüştür.
KİT’ler, halen 1982 Anayasası’nın 165 inci
maddesi gereğince 1987 yılında çıkarılan 3346 sayılı “Kamu İktisadi Teşebbüsleri
ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesi Hakkında Kanun” çerçevesinde
TBMM’ce denetlenmekte olup, bu denetim; YDK tarafından 72 sayılı Başbakanlık
Yüksek Denetleme Kurulu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname uyarınca hazırlanan
raporlar esas alınarak yapılmaktadır.
TBMM KİT Komisyonu, 25.11.1992 tarihinde aldığı
kararla; sermayelerinin yarısından fazlası kamuya ait olan veya sonradan bu
kapsama girecek olan ancak mevzuatı gereği YDK'nın denetimine tabi olmayan kuruluşların
da Anayasa’nın 165 inci maddesi ile 3346 sayılı Kanun'un 2 nci maddesi gereğince
TBMM'ce denetlenmesinin TBMM adına YDK tarafından hazırlanacak denetim raporları
esas alınarak yapılmasını kararlaştırmıştır.
Öte yandan 25.11.2000’de Resmi Gazete’de yayımlanan
4603 sayılı Kanunla, Anayasaya aykırı olarak üç kamu bankası TBMM’nin ve YDK’nın
denetimden çıkarılmıştır. Bu konuda düzeltici bir düzenleme yapılması beklenmektedir.
Özelleştirme kapsam ve programına alınan kuruluşların
denetimi ise; 1994 yılında yürürlüğe giren 4046 sayılı Kanun’un 11 inci maddesi
gereğince sermayelerindeki kamu payı %50’nin altına düşünceye kadar, 3346 sayılı
Kanun ile 72 sayılı KHK esaslarına göre TBMM’ce YDK tarafından hazırlanan denetim
raporları esas alınarak yapılmaktadır.
2.4.1987 tarih ve 3346 sayılı Kanun’un 12 nci
maddesinde “Kanunlarla veya kanunun verdiği yetkiye dayanılarak kurulmuş olan
fonlar TBMM’nin denetimine tabidir. Bu denetim fonların bağlı olduğu bakanlıkların
yeni yıl bütçe kanunu tasarılarının tümü üzerindeki görüşmeler sırasında Anayasa’nın
162 nci maddesinde belirtilen usule göre ve fonların müteakip yıl bütçe tahminleri
ile bir önceki yıl faaliyet sonuçları üzerinden yapılır. Fon bütçeleri bağlı
oldukları bakanlık bütçeleri ile birlikte incelenerek ayrıca karara bağlanır.”
hükmü yer almıştır. Anayasa Mahkemesi 28.1.1988 gün ve 1988/3 sayılı kararı
ile 3346 sayılı Kanun’un bazı maddelerini kısmen, 12 nci maddesini ise tamamen
iptal etmiştir. Halen fonların bir kısmı Sayıştay’ca, bir kısmı da YDK’ca hazırlanan
raporlar üzerinden TBMM tarafından denetlenmektedir. Bazı fonlar ise sadece
kendi özel denetim kurullarınca denetlenmekte veya hiç denetlenmemektedir.
Bu konuda son bir gelişme olarak, 25.11.2000
tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 4603 sayılı Kanunla; KİT statüsündeki bankaların
(T.C. Ziraat Bankası, T. Halk Bankası ve T. Emlak Bankası) yeniden yapılandırılmaları
ve bu kapsamda denetimlerinin bağımsız denetim kuruluşlarınca yapılması öngörülmüş
olup, bu kuruluşlara 233 sayılı KHK ve 3346 sayılı KİT’lerin TBMM’ce Denetlenmesinin
Düzenlenmesi Hakkında Kanunun uygulanmayacağı hükme bağlanmıştır.
Oysa Anayasa’nın 165 inci maddesinde “Sermayesinin
yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu
kuruluş ve ortaklıklarının Türkiye Büyük Millet Meclisince denetlenmesi esasları
Kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir. Söz konusu düzenleme 3346 sayılı
KİT’ler ile Fonların TBMM’ce Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanunla yapılmıştır.
233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında
KHK’de de KİT’lerin Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun mali, idari ve teknik
denetimine tabi olduğu hükmüne yer verilmiştir.
Bu nedenlerle, Anayasanın 165 inci maddesi
yürürlükte olduğu sürece 4603 sayılı T.C.Ziraat Bankası, T.Halk Bankası A.Ş.
ve T.Emlak Bankası A.Ş. Hakkında Kanunla yapılan, kamu bankalarına 233 sayılı
KHK ve 3346 sayılı Kanunun uygulanmayacağına ilişkin düzenleme Anayasaya aykırılık
oluşturacaktır.
Bu bakımdan, kamu bankalarının, sermayelerindeki
kamu payı %51’in altına düşünceye kadar Anayasa’nın 165 inci maddesi gereğince,
3346 sayılı Kanuna göre TBMM’ce ve 233 sayılı KHK’ye göre Başbakanlık Yüksek
Denetleme Kurulunca denetlenmesini sağlayacak yasal düzenlemelerin süratle yapılmasına
gerek bulunmaktadır.
1-Türkiye Büyük Millet Meclisi’nce Yapılan Denetim :
Yukarıda
da değinildiği üzere, 1982 Anayasasının 165. maddesinde sermayesinin yarısından
fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak devlete ait olan kamu kuruluş ve
ortaklıklarının, TBMM’ce denetlenmesi öngörülmüş bulunmaktadır.
KİT’lerin TBMM’nce denetlenmesine dair usul
ve esaslar yine Anayasa gereği 1987 yılında çıkarılan 3346 sayılı Kanunla düzenlenmiştir.
Anılan Kanun’un 2 nci maddesi ile; “Ödenmiş
sermayesinin yarısından fazlası kamu tüzel kişilerince sağlanmış olan kurumlar
ile bu kurumların ödenmiş sermayesinin yarısından fazlasını sağlamış oldukları
diğer kurumlar ve yukarıda sayılanlardan olmamakla beraber kendilerine bazı
kamu yetki ve görevleri verilmiş olup, galip vasıfları bu kamu hizmetlerini
yürütmek olan ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarından olmayan özel
kanunlara tabi kurumlar ve İller Bankası” kamu iktisadi teşebbüsü olarak tanımlanarak
TBMM’nin denetimine tabi tutulmuştur.
Bu tanımın kapsamına girmekle beraber, mahalli
idarelerin ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, ödenmiş sermayesinin
yarısından fazlasını sağladıkları kurumlar ve Merkez Bankası 3346 sayılı Kanunla
konulan denetimin dışında tutulmuşlardır. 2000 yılında çıkarılan 4603 sayılı
Kanunla da TC.Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası A.Ş., Türkiye Emlâk Bankası
A.Ş.’de TBMM denetiminin dışına çıkarılmıştır.
Birden fazla KİT ve bağlı ortaklığın sermayesine
iştirak ettiği ve böylelikle sermayesindeki kamu payı %50’nin üstüne çıkmış
olan şirketler ise TBMM KİT Komisyonu'nun 25.11.1992 tarihinde aldığı 40 sayılı
karar ve Başbakanlığın görevlendirmesi üzerine TBMM ve YDK tarafından denetlenmeye
başlanmıştır.
a) TBMM KİT Komisyonu :
KİT’lerin, TBMM’ce denetimi, 3346 sayılı Kanun’un
3 üncü maddesi uyarınca, otuz beş üyeden müteşekkil, “Türkiye Büyük Millet Meclisi
Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonu” tarafından yapılmaktadır. Denetimde, YDK’nın
raporlarıyla, Başbakanlığın sevk edeceği diğer raporlar ve varsa Komisyonca
tespit edilen diğer konular esas alınmaktadır.
b) TBMM KİT Komisyonunun inceleme usulleri :
Her teşebbüsün bilançosu ile netice hesaplarını
kapsayan ve KİT’lerin tüm faaliyetlerinin incelendiği YDK raporları; ilgili
bakanlıkların görüşleri ve denetlenen kuruluşların cevapları ile birlikte, en
geç ertesi yılın Aralık ayı sonuna kadar Başbakanlıkça TBMM Başkanlığına sunulmakta
ve üç gün içinde Komisyona havale edilmektedir. Komisyonun incelemelerini raporun
kendisine havale edilmesinden itibaren doksan gün içinde tamamlaması gerekmektedir.
Komisyon, denetlenecek kuruluşların durumunu;
ulusal ekonomiye faydalı olabilmeleri için özerk bir tarzda, ekonominin kuralları
ve ekonomik gerekler dahilinde, verimlilik ve karlılık ilkeleri doğrultusunda
yönetilerek, kuruluş amaçlarına ulaşmalarını teminen, faaliyetlerinin mevzuata,
uzun vadeli kalkınma planına ve planın uygulama programlarına uygunluğu yönünden
incelemektedir. İncelemeler önce Komisyonun kuracağı alt komisyonlar marifetiyle
yapılmaktadır.
Esas olarak dosya üzerinden yapılan inceleme
ve değerlendirmelerde, denetlenen kuruluşların yöneticileri ve ilgili bulundukları
bakanlık temsilcileri, DPT, Hazine Müsteşarlıkları ve YDK yetkilileri de hazır
bulunmakta ve gerekirse dinlenmektedirler.
KİT Komisyonu, alt komisyonların raporlarını,
YDK raporları ve ilgili kuruluş ve bakanlıkların YDK raporlarındaki önerilere
ilişkin görüşleriyle birlikte ele alarak, kuruluşların durumunu yeniden incelemekte
ve bunların bilanço ve netice hesaplarını tasvip ederek yönetim kurullarının
ibra edilmesine veya bilanço ve netice hesaplarını tasvip etmeyerek yönetim
kurullarının ibra edilmemesine gerekçeli olarak karar vermektedir.
KİT Komisyonunca karara bağlanıp süresi içinde
kesinleşen veya itiraz üzerine Genel Kurulca tasvip edilen veya edilmeyen bilançolarla
netice hesapları veya mali durumları gösteren tablolar, ibra edilme veya edilmeme
kararı ile birlikte Resmî Gazetede yayımlanmakta, ibra edilmeyen kuruluşların
sorumluları hakkında genel hükümlere göre adlî kovuşturma veya işlem yapılabilmesi
için karar, TBMM Başkanlığınca Başbakanlığa ve ilgili adlî mercie bildirilmektedir.
Diğer yandan, 3346 sayılı Kanuna tabi ve genel
kurulları T. Ticaret Kanunu’na veya özel kanunlarına tabi şirket ve kurumlar
da diğer KİT’ler gibi denetlenmekle birlikte, bunların bilanço ve netice hesaplarıyla
ilgili olarak Komisyonda ve itiraz halinde TBMM Genel Kurulu’nda herhangi bir
oylama yapılmamakta ve bunların yönetim kurullarının ibra edilmesi veya edilmemesi
hususunda karar verilmemekte, bu kuruluşların raporları sadece genel görüşme
konusu yapılabilmektedir. Bu bağlamda, genel kurulu bulunan bağlı ortaklıkların
bilanço ve netice hesapları da genel görüşmeye sunulmaktadır.
2-Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nca yapılan denetim :
3346 sayılı Kanun gereğince, TBMM’ce KİT’lerin
denetlenmesinde YDK’nın raporları esas alınmaktadır. Bu nedenle YDK tarafından
yapılan denetim, KİT’ler üzerinde TBMM tarafından yapılan denetimin ilk aşamasını
ve teknik yönünü oluşturmaktadır.
KİT’lerin, iktisadi alanda özerk bir tarzda
ve ekonominin kurallarına uygun olarak yönetilmeleri gereği olarak 1938 yılında
çıkarılan 3460 sayılı Kanunla başlatılan ve iktisadi devlet teşekküllerinin
bünyelerine uygun bir şekilde mali, idari ve teknik yönden denetlenmesini öngörmesi
nedeniyle “İktisadi denetim”(performans denetimi) adı verilen bu denetim şekli,
kamu yönetiminde uygulanan klasik denetim şekillerinden oldukça farklı bir nitelik
taşımaktadır.
Klasik denetimde, genelde işlemlerin mevzuata
uygunluğu yönünden incelemeler yapılırken, iktisadi denetim; başarının tespitine,
daha verimli ve kârlı bir çalışma yapılabilmesi için alınması gereken tedbirlerle
ilgili önerilere ağırlık veren bir başka deyişle performansı artırmayı amaçlayan
fonksiyonel bir denetim biçimidir.
1938 yılından bu yana KİT’lerin denetimini
yapan YDK’nın denetim usûl ve esasları 72 sayılı KHK ile düzenlenmiş bulunmaktadır.
a) Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunun
kuruluşu görev ve yetkileri:
Başbakanlık
YDK, Başbakanlığa bağlı, tüzel kişiliğe sahip,TBMM adına denetim yapan, yüksek
(parlemento adına veya parlementoya sunulmak üzere denetim yapan) bir denetleme
organıdır.
YDK’nın
Organizasyonu :
YDK, Kurul
Başkanı ve on sekiz üyeden oluşan Üyeler Kurulu, bir üyenin başkanlığında yeteri
kadar başdenetçi, denetçi ve denetçi yardımcısından oluşan Denetim ve İnceleme
Grupları, Genel Sekreterlik ve ona bağlı idari birimlerle Hukuk Danışmanlığından
oluşmaktadır.
YDK’nın
görevleri :
Kurul’un görevleri; Kamu iktisadi teşebbüslerini,
özel kanunlarında YDK’nın denetimine tabi olduğu belirtilen kurum ve kuruluşları,
sosyal güvenlik kuruluşlarını iktisadi, mali, idari, hukuki ve teknik yönden
sürekli olarak gözetim ve denetim altında bulundurmak ve Başbakan’ın görevlendirmesi
üzerine incelemelerde bulunmaktır.
Meslek mensupları :
Kurul başkanı ve üyeleri ile başdenetçiler,
denetçiler ve denetçi yardımcıları (denetim ve inceleme görevlileri), meslek
mensuplarını oluşturmaktadır. Meslek mensupları; denetime tabi kuruluşların
her türlü gizli ve açık evrak, belge, defter kayıtlarını incelemeye, bunların
onaylı örneklerini almaya, görevlilerden ve ilgililerden sözlü veya yazılı açıklamalarda
bulunmalarını istemeye ve işyerlerinde incelemeler yapmaya yetkilidirler.
1999 yılı
başı itibarıyla, düzenlenen iş programında Kurulda Başkan, 15 üye ve 31’i teknik
(mühendis) olmak üzere 147 başdenetçi ve denetçiden oluşan 163 meslek mensubu
yer almış ve bunlar 185 kuruluşun denetimi ile görevlendirilmişlerdir.
b) Denetleme usul ve esasları:
72 sayılı KHK gereğince, YDK denetlemelerini
yaparken;
(1) Denetlenen kuruluşların kanun veya statülerinde
belirlenen amaç ve esaslara,
uzun vadeli kalkınma planı ile programlara uyulup uyulmadığı,
(2) İşletme bütçelerinin gereklere,
işlemlerin bütçelere, maliyet, bilanço ve sonuç
hesaplarının dönem faaliyetlerine uygunluğu,
(3) Çağdaş işletmecilik esaslarına uyulup uyulmadığı,
(4) İşlemlerin hukuka uygunluğu,
(5) Verimlilik ve karlılık ilkelerine uyulup uyulmadığı,
(6) İşletmelerin zarara uğratılıp uğratılmadığı
hususlarını incelemektedir.
YDK’nın denetim çalışmaları; denetim ve inceleme
grupları vasıtasıyla, gerek teşebbüs merkezinde, gerekse taşra teşkilatında
yaptığı incelemelerle gerçekleştirilmektedir.
c)Denetleme ve inceleme raporları:
Denetim ve inceleme gruplarınca yapılan denetim
çalışmaları bir rapor haline getirilmekte ve Üyeler Kurulu kararı ile kesinleşmektedir.
YDK’nin denetim çalışmaları sonucunda;
-Yıllık denetim raporu,
-İvedi durum raporu,
-Özel inceleme raporu,
-Genel rapor,
olmak üzere dört çeşit rapor hazırlanmaktadır.
-Yıllık denetim raporu : Yıllık denetim raporu,
denetlenen kuruluşlarının bütün yönleriyle karşılaştırmalı olarak incelenmesini
müteakip hazırlanan, kuruluşların bir çalışma dönemine ilişkin tüm bilgilerini,
sorunlarını ve sorunlarla ilgili çözüm yollarını kapsayan ve performansını değerlendiren;
işlem, bilanço ve sonuç hesaplarının aklanması veya aklanmamasına ilişkin görüşleri
içeren gerekçeli rapordur. Yıllık denetim raporu, en geç ertesi yılın Ekim ayı
sonuna kadar Başbakanlığa sunulmaktadır.
Yıllık denetim Raporu;
I -Toplu Bakış,
II -İdari Bünye,
III -Mali Bünye,
IV -İşletme Çalışmaları,
V -Bilanço,
VI -Gelir Tablosu,
VII-Ekler
olmak üzere yedi bölümden oluşmaktadır.
Her bölümde sorunlarla ilgili önerilere yer verilmektedir.
Toplu bakış bölümünde önemli sorunlara ve önerilere ayrıca yer verilerek gerekli
irdeleme yapılmaktadır.
-İvedi durum raporu : YDK’nın denetlemeleri
sırasında karşılaşılan ve ivedi olarak incelenmesi, teftiş ve tahkiki gereken
hususlar ile alınması gereken önlemleri içeren rapordur.
-Özel inceleme raporu : Başbakanın görevlendirmesi
veya Üyeler Kurulu’nun istemi üzerine, YDK’nın denetimine tabi kuruluşlarda
denetim ve inceleme gruplarınca yapılan inceleme sonuçlarını gösteren rapordur.
-Genel rapor : Denetlenen kuruluşların yıllık
faaliyetlerinin sonuçlarını, sektör esasına bağlı olarak topluca belirten ve
KİT’lerle ilgili genel sorunlar ile çözüm yollarını içeren rapordur.
Söz konusu raporlardan, yıllık denetim raporları
ile ivedi durum raporları ve özel inceleme raporları “Hizmete Özel”dir. Genel
rapor ise açıktır ve yayımlanır.
d) Raporlarla ilgili işlemler :
YDK’ca hazırlanan raporlar Başbakanlığa sunulmakta,
raporların gereken kuruluşlara dağıtımı Başbakanlıkça yapılmaktadır.
Denetime tabi kuruluşlar, yıllık denetim raporları
üzerine hazırlayacakları cevaplarını yetkili organlardan geçirmek suretiyle,
raporu aldıkları tarihten başlayarak kırk beş gün içinde ilgili bakanlığa ve
birer örneğini YDK’ya göndermek zorundadırlar.
İlgili bakanlıklar, bu cevapları kendi görüşlerini
de ekleyerek en geç on beş gün içinde Başbakanlığa sunmakta, görüşlerinin bir
örneğini de YDK’ya göndermektedirler.
YDK, denetim çalışmaları sırasında ayrıca incelenmesini,
teftiş veya tahkikini gerekli gördüğü hususlara raporlarında yer vermekte; inceleme,
teftiş veya tahkiki istenen durumlar Başbakanlıkça yetkili mercilere intikal
ettirilmektedir.
72 sayılı KHK’nın 30 uncu maddesinde; YDK raporlarında, özellikle
bakanlıklarca incelenmesi, teftişi ve tahkiki istenen konuların, bakanlıklarca
sonuçlandırılması ve sonuçtan Başbakanlığa ve YDK’ya bilgi verilmesi, YDK’nın
da görüşünü ayrıca Başbakanlığa bildirmesi öngörülmüştür. Ancak, YDK’nın raporlarında,
özellikle ilgili Bakanlıklarca teftişi ve tahkiki önerilen konuların teftiş
ve tahkiki, kimi zaman çok uzun sürelerde sonuçlandırılabilmektedir. Bu durum
ise, konunun önemini ve güncelliğini yitirmesi gibi çeşitli olumsuzluklara neden
olmaktadır. Ayrıca, yapılan teftiş ve tahkik sonucunda düzenlenen raporların
YDK’ya zamanında gönderilmemesi de konunun Kurul’ca yeterince değerlendirilmesini
ve takibini güçleştirmektedir.
Raporlar ile bunlara verilen cevapların birer örneği
Başbakanlıkça Maliye Bakanlığı ile DPT'ye gönderilmektedir.
Teknik konularda ortaya çıkabilecek görüş ayrılıkları
Başbakanlıkça kesin sonuca bağlanmaktadır.
3- Kamu iktisadi teşebbüslerinin diğer idare
ve organlar tarafından denetlenmesi :
KİT’lerin üzerinde, TBMM ve YDK dışında diğer bazı
idare ve organların da çeşitli mevzuat çerçevesinde denetim yetkileri bulunmaktadır.
Bu tür denetimler genelde belirli konularda ve gerektiğinde yapılmaktadır.
a) İlgili bakanlığın gözetim ve denetimi :
KİT’ler mevzuat gereği (Özelleştirme programına
alınanlar hariç) birer bakanlıkla ilgilendirilmişlerdir. İlgili bakanlıklar,
teşebbüs, müessese ve bağlı ortaklık faaliyetlerinin kanun, tüzük ve yönetmelik
hükümlerine uygun olarak yürütülmesini gözetmekle görevlendirilmiştir. Bu amaçla
ilgili bakanlıklar, gerekli hallerde teşebbüslerin hesaplarını ve işlemlerini
teftiş ve tahkike tabi tutmaya ve bunların iktisadi ve mali durumlarını tespit
ettirmeye yetkili bulunmaktadır. Ancak bu yetkinin, kuruluşlarının görev ve
yetkilerini daraltmayacak, normal faaliyetlerini aksatmayacak şekilde kullanılması
gerekmektedir.
İlgili bakanlıkça yapılan denetim, periyodik bir
denetim şekli olmaktan ziyade belli konuların soruşturulmasına yönelik olarak
ve gerektiğinde yapılmaktadır. İlgili bakanlıklar bu yetkilerini genelde kendi
teftiş kurulları aracılığı ile kullanmaktadırlar.
b) Diğer denetim organları veya kuruluşların
denetimi :
KİT’ler, ticari kuruluşlar olmakla birlikte aynı
zamanda kamu yönetimi içinde yer almaktadırlar. Bu nedenle, kamu yönetimi üzerinde
genel denetim yetkisi bulunan denetim organlarının KİT’ler üzerinde de denetim
yetkileri bulunmaktadır. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu, Başbakanlık
Teftiş Kurulu, Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu bu tür denetim organlarıdır.
Bu denetim organlarının denetimi de, periyodik olarak yapılan bir denetim şekli
olmayıp gerektikçe yapılmaktadır. Ancak KİT statüsündeki bankalar, Bankalar
Yeminli Murakıplar Kurulu tarafından da periyodik olarak denetlenmektedir.
KİT’ler, birer ticari kuruluş olarak, diğer ticari kuruluşların
tabi olduğu genel idari denetimlere de tabi bulunmaktadırlar.
Ayrıca KİT’ler üzerinde, başta Başbakanlığın, Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığının, Hazine Müsteşarlığının olmak üzere bazı kuruluşların
izin verici, düzenleyici, kontrol edici ve kısıtlayıcı nitelikte bazı denetim
yetkileri bulunmaktadır.
| 
